David Vera Tudela | EDUCACCIÓN
A lo largo de la historia, la naturaleza de la administración pública ha sido estudiado bajo diferentes enfoques y teorías para explicar cómo el Estado puede proveer mejores servicios públicos a la ciudadanía. De acuerdo con Osborne (2006), las tres corrientes más relevantes y utilizadas en este campo son i) Gestión Pública Tradicional, ii) Nueva Gestión Pública (“New Public Management”) y iii) Nueva Gobernanza Publica (“New Public Governance”). El presente artículo es el primero de una serie de tres ensayos que buscaran analizar las características presentes de cada una de estos enfoques de administración pública en las instancias de gestión educativa descentralizada en el Perú. A partir de ello, es posible delinear algunas recomendaciones que contribuyan a la reflexión sobre los desafíos que tienen las nuevas autoridades locales y regionales, así como el Ministerio de Educación en lograr de manera conjunta una gestión efectiva y con mayor legitimidad.
La primera mirada: el enfoque de la Gestión Pública Tradicional
Esta corriente tiene su origen en los finales del siglo XIX, siendo Woodrow Wilson (28vo. presidente de EE.UU.) y Max Weber (sociólogo alemán) sus más influyentes representantes. El modelo de la Burocracia Weberiana es la principal teoría bajo este enfoque, la cual asume una administración neutral, donde la autoridad proviene directamente de las disposiciones legales. Una institución pública que aplica este modelo, cuenta con una estructura organizacional jerárquica y con diferentes áreas especializadas en temas específicos, donde las reglas y procedimientos establecidos en las disposiciones legales dominan el trabajo diario de los servidores públicos. Bajo este modelo, los documentos escritos deben preservarse en todo momento, porque casos previos pueden sentar precedentes en situaciones similares en el futuro. Los servidores públicos son seleccionados bajo procesos meritocraticos basados en su experiencia y conocimiento; y la organización pública les ofrece oportunidades de especialización para ser expertos en su materia, y la posibilidad de desarrollar una carrera profesional por largo tiempo.
Suena familiar? Dado que el Estado peruano está organizado siguiendo el modelo de Burocracia Weberiana, también lo están hoy en día nuestros colegios, UGEL, DRE y el propio Ministerio de Educación. Por ejemplo, todos ellos cuentan con una organización jerárquica con especialización del trabajo por áreas, y el sector educación cuenta con un marco legal que establece las funciones y obligaciones (aunque de manera general y amplia aun) de cada instancia de gestión descentralizada. Asimismo, las evaluaciones de acceso al cargo directivo en DRE y UGEL, así como las evaluaciones de desempeño docente representan mecanismos importantes para construir la meritocracia de la carrera docente. Sin embargo, la deficiente aplicación del modelo o las desventajas intrínsecas del mismo, también generan situaciones no deseables, que algunas veces escapan del alcance del propio sector educación.
Entre las primeras se encuentran: incumplimiento de las normas o aprovechar vacíos legales que conllevan a situaciones de corrupción en la contratación de personal o con proveedores locales, influencia de líderes políticos en decisiones de gestión educativa para beneficios particulares, la falta de implementación de una carrera profesional para servidores públicos en áreas administrativas (no docentes), débil sistema de contratación y evaluación del personal administrativo (especialmente bajo la modalidad CAS), y la falta de criterios operacionales claros para definir las tareas en el puesto individual de trabajo.
Entre las segundas se puede mencionar, de manera general, la acumulación excesiva de documentos en condiciones inadecuadas por mucho tiempo, la limitada capacidad de innovación por parte de los servidores públicos para optimizar los procesos de gestión, quienes están más preocupados por cumplir con los procedimientos normativos que en buscar la mejor forma de satisfacer la necesidad de la comunidad educativa (docentes, padres de familia y estudiantes). Asimismo, la especialización del trabajo ha generado en muchos casos la falta de coordinación entre diferentes áreas de una misma institución (IE, UGEL, DRE o MINEDU) para trabajar articuladamente en lograr un mismo objetivo, o incluso sea solo para compartir información.
Un ejemplo de esto último, es el proceso de programación presupuestal, el cual comúnmente es realizado solo por el especialista de finanzas o de presupuesto de las UGEL y de la DRE. Sin embargo, como ha sido descrito en un artículo anterior, este proceso debería ser realizado en conjunto con las diferentes áreas usuarias (por ejemplo, las áreas y direcciones de gestión pedagógica e institucional y de administración), quienes deben definir sus estrategias y requerimientos de financiamiento basados en información de cobertura y costos contextualizados.
¿Qué se puede hacer?
Desde la perspectiva del enfoque de la Gestión Pública Tradicional, y centrando la atención en lo que puede hacer el sector educación, se proponen tres recomendaciones para contribuir a la solución de algunos de los problemas descritos anteriormente.
- Actualizar y definir de manera más precisa y concreta los roles y responsabilidades de los diferentes niveles de gobierno en los procesos clave de la gestión educativa para que cada actor tenga claro su mandato y las tareas específicas que debe realizar. La herramienta normativa para ello es la Ley de Organización y Funciones del sector educación, cuya aprobación está pendiente desde hace varios años. A pesar de ello, el sector cuenta con lineamientos y una matriz de gestión descentralizada, los cuales deberían ser revisados y actualizados de acuerdo a las políticas y programas educativos que se implementan a nivel nacional. Asimismo, estos lineamientos deben ser específicos, con modelos operacionales claros basado en el mapa de procesos críticos de la provisión del servicio educativo, con indicadores que permitan medir el cumplimiento de las responsabilidades de cada actor.
- Impulsar y fortalecer la meritocracia y aprendizaje continuo en los servidores públicos del sector educación. Ello implica continuar y fortalecer los concursos y evaluaciones de docentes, así como los concursos de acceso a cargo directivo en DRE y UGEL. Las nuevas autoridades regionales deben reconocer y aceptar la designación de los directivos en UGEL y DRE que fueron seleccionados en 2015 bajo proceso meritocratico y evaluados en su desempeño en el cargo en 2018. Asimismo, la meritocracia debe ir acompañada de un proceso continuo de aprendizaje en el puesto de trabajo, mediante programas de certificación de servidores públicos para fortalecer las competencias básicas y específicas a cada puesto en las DRE, UGEL y en el propio ministerio. No solo es importante que especialistas de educación y de gestión sean expertos en su propia materia, sino que también conozcan los aspectos básicas de la gestión pública, como el funcionamiento de los sistemas administrativos del sector público. Es importante que estos programas combinen herramientas de capacitación presencial y virtual, pero también de asistencia técnica en el puesto y con tutores que realicen acompañamiento y seguimiento.
- Fomentar, proteger y difundir los mecanismos de la articulación e innovación al interior de las DRE, UGEL y del MINEDU. Una de las debilidades de la burocracia Weberiana es que limita la interacción y capacidad de innovación entre los servidores públicos. Por ello, la generación de espacios de diálogo e intercambio de información entre las áreas, y el trabajo conjunto de diferentes oficinas alrededor de un proyecto institucional o para el logro de metas comunes, son mecanismos de bajo costo que pueden ayudan a generar sinergias y mejorar la eficiencia de algunos procesos internos. Asimismo, a partir de un mayor intercambio y coordinación al interior de la misma organización o con otras organizaciones similares, pueden surgir nuevas ideas para solucionar cuellos de botella comunes y así generar innovaciones en los procesos de gestión, cuya efectividad incluso se podría evaluar para su escalabilidad. Algunas iniciativas como el concurso de Buenas Prácticas en Gestión en DRE/UGEL y MINEDULab contribuyen a impulsar la innovación en la gestión con buenos resultados. Sin embargo, se requiere mayor sistematización, difusión, intercambio, análisis de factibilidad y evaluación de dichas iniciativas para que las experiencias exitosas generadas desde el ámbito local y regional puedan ser replicadas.
En resumen, el enfoque de la Gestión Pública Tradicional y el modelo de la Burocracia Weberiana en particular, nos enseña que el Estado debería funcionar como una fábrica eficiente donde todos sus empleados (servidores públicos) cumplen sus funciones definidos por las normas y donde “papelito manda”. Si bien este modelo presenta algunas debilidades intrínsecas que serían abordadas por el enfoque de la Nueva Gestión Pública (materia del siguiente artículo), algunos de sus principios como la implementación de la meritocracia entre los servidores públicos y la definición clara de las responsabilidades de los actores, resultan ser lecciones (y al mismo tiempo desafíos) importantes para mejorar la gestión del sistema educativo en el Perú.
Róterdam, 11 de febrero de 2019
REFERENCIAS
