José Carlos Vera Cubas | EDUCACCIÓN
El 16 de marzo de 2020 era un día que esperábamos con ansias en el sector educación. En la gestión de la ministra Flor Pablo, nos habíamos preparado para el Buen Inicio del Año Escolar (BIAE) con un alto cumplimiento en los indicadores de mantenimiento de locales escolares, contratación docente y entrega de materiales educativos a las escuelas de todo el país. También estábamos poniendo en marcha una estrategia intergubernamental y multisectorial para propiciar la convergencia de políticas, competencias y funciones entre instituciones públicas en las 25 regiones, con una concurrencia de actores comprometidos con la educación que nos hacía visualizar un año de mejoras y metas cumplidas, transferencia de responsabilidades y rendición de cuentas en el marco de un sistema de gestión educativa descentralizada entre MINEDU, los gobiernos regionales y los gobiernos locales.
Estos planes se modificaron abruptamente en cuestión de días. El 6 de marzo se anunció el primer caso de COVID-19 en el Perú, el 11 se postergó el BIAE y el 16 se produjo el inicio del estado de emergencia y la inmovilización social. Así comenzó una nueva y muy desafiante etapa para el sector educación, los 3 niveles de gobierno, los múltiples actores e instituciones vinculadas al mismo y, sobre todo, para las y los estudiantes y docentes de todo el país, con un cambio de prioridades que puso sobre el tapete la urgencia de fortalecer el sistema de salud y enfrentar las brechas que históricamente han afectado a las y los ciudadanos de las zonas más vulnerables. Rápidamente, las circunstancias exigieron un mayor protagonismo del Estado, y en particular del Ejecutivo, que incrementó sus funciones como regulador de la vida de las personas y comunidad.
El nuevo contexto representó importantes retos de adaptabilidad para el Minedu, ya con el ministro Martín Benavides a la cabeza, y las instancias de gestión educativa descentralizada (DRE, UGEL e instituciones educativas), que debían trabajar articuladamente para dar continuidad al servicio educativo procurando que las y los estudiantes no vean afectados sus aprendizajes sustantivamente. Por un lado, debimos asumir la compleja tarea de implementar la modalidad de educación a distancia, enfrentando problemas estructurales de larga data; y por otro, se abrió un nuevo repertorio de demandas asociadas a la emergencia que surgieron en un momento de contracción económica para el país, generando un escenario en el que los desafíos eran mayores y los recursos más escasos.
El modelo a distancia y sus brechas
El primer reto consistía en implementar un modelo de educación a distancia con la mayor eficiencia y en el menor tiempo posible. Para ello, una primera acción desarrollada en un lapso de 3 semanas confusas y extenuantes, fue poner en todas las plataformas posibles la estrategia Aprendo en Casa, que se inició el 6 de abril de 2020. Para potenciar su alcance, en un trabajo conjunto con las regiones, en los meses sucesivos se amplió la cobertura a través de alianzas con 1,458 medios televisivos y radiales de alcance nacional, regional o local, además de 61 emisoras en lenguas originarias.
Así mismo, desde el territorio surgieron múltiples rutas de acción emprendidas por las DRE y UGEL para asegurar el servicio educativo a distancia con pertinencia y en complementariedad a la estrategia Aprendo en Casa. Así nace la Comunidad de Práctica (CoP), impulsando una línea de trabajo para poner en valor las iniciativas que se desplegaban en el territorio para fortalecer la educación a distancia, priorizando como estrategia la identificación y retroalimentación de las experiencias exitosas; dando a conocer 238 iniciativas de 21 direcciones regionales, 136 UGEL y más de 400 iniciativas de gobiernos locales.
A pesar del esfuerzo conjunto para llegar con Aprendo en Casa a todas las familias del país, la brecha continuaba siendo inabarcable y se agudizaba en las zonas rurales más dispersas y vulnerables. Si bien conocíamos y éramos plenamente conscientes de los problemas estructurales de acceso a servicios, un acontecimiento de la magnitud de la pandemia nos confrontó de manera durísima con esa realidad.
Así, aunque según la Encuesta Nacional de Hogares (ENAHO) del 2019, el 93% de familias registra acceso a telecomunicaciones, es decir, que algún miembro que cuenta con teléfono fijo o celular; en la dinámica territorial esto resultaba absolutamente insuficiente, teniendo en cuenta que solo el 28% de hogares tienen acceso a internet, el 41% cuenta con radio y el 73% con televisor a color[1]. La conectividad era una limitación que forzaba la interrupción de estudios y, conforme la ubicación de los estudiantes se alejaba de las grandes ciudades, este problema crecía significativamente. No fueron pocos los reportajes difundidos por medios de comunicación relatando los casos de alumnos y docentes que se movilizaban para encontrar señal y poder continuar con sus clases. Paralelamente, otros factores agudizaban el panorama: los efectos de una prolongada cuarentena en los hogares, la crisis económica que golpeó a las familias e incrementó la matrícula en el sector público por traslados desde la educación privada, y la tristísima partida de docentes y servidores que han golpeado de manera irreparable a la comunidad educativa del país.
El vaso medio lleno o medio vacío
Además de Aprendo en Casa y todo el esfuerzo en construir participativamente lineamientos pedagógicos del programa, en los primeros meses de la emergencia se pusieron en marcha estrategias rápidas y temporales para atender una situación crítica que iba en escalada. Se dispuso la distribución de cuadernos de trabajo y productos de Qali Warma de las escuelas a las familias; la transferencia de recursos por más de 500 millones de soles por mantenimiento a directores para adquisición de kits básicos de higiene para las instituciones educativas, acondicionamiento de sanitarios, implementación de lavamanos, mascarillas, etc; la regulación para colegios privados sobre sus planes de recuperación del servicio educativo y políticas de transparencia de información para negociar contratos con las familias; la matrícula extraordinaria y totalmente virtual para permitir el traslado de estudiantes de colegios privados a públicos, dada la crisis económica y pérdida de empleos de los padres de familia, logrando recibir a más de 120 mil estudiantes sólo el 2020 y gestionando recursos adicionales para más docentes, alimentos y materiales para sostener este fuerte incremento de estudiantes en la matrícula pública; la estrategia nacional territorial para la continuidad educativa y recuperación de estudiantes[2] que por diversos factores se veían obligados a interrumpir sus estudios; la adquisición y posterior entrega de 1 millón 56 mil tablets a estudiantes y docentes focalizados para ámbitos rurales y vulnerables, entre otros.
Cada una de estas iniciativas y estrategias buscaba atender una necesidad identificada en el nuevo contexto, y su implementación representaba un nuevo desafío en clave de gestión territorial y descentralizada, ya sea porque se requería de más y mayor participación de instancias y actores en el territorio para contextualizar estrategias nacionales y llegar directamente hasta las familias en un escenario de inmovilización ciudadana, o porque el rol de rectoría del nivel nacional tenía que asumir mayor protagonismo incluso en la implementación, por la complejidad y sensibilidad de procesos como el de la matrícula extraordinaria y traslados a escuela pública. Estas medidas se desarrollaban en un clima de alta tensión y temores ciudadanos, por lo cual tuvimos que enfrentar estos nuevos dilemas y tomar decisiones considerando variables que nunca antes habíamos considerado.
Esta situación nos permitió reconfirmar que el problema trascendía al sector educación y no podíamos solos. A partir de ello, tuvimos que potenciar y enriquecer las líneas de coordinación intergubernamental e intersectorial. Respecto a la primera, a través de los mecanismos de relacionamiento intergubernamental y la articulación permanente, las autoridades regionales y locales se encargaron de impulsar iniciativas de gestión territorial como la contextualización de Aprendo en Casa, el diseño, impresión y distribución de materiales autoformativos a estudiantes y familias, el mantenimiento y reparación de antenas de radio y TV para ampliar coberturas de AeC, la adquisición y entrega de equipos tecnológicos a las familias, traslados de docentes y contratación de promotores comunitarios o maestros itinerantes que realizaban visitas domiciliarias para reforzar aprendizajes, el uso de altoparlantes de centros comunitarios para retransmitir AeC, entre muchos otros.
Experiencias como Aprendiendo al Son del Manguaré y los Jinetes Comunitarios en Loreto, Huancavelica Aprende en Familia, Aprendo en mi Tambo en Piura, KORAKE en el VRAEM, YAWI en Arequipa, Amazonas Aprendo en Casa, la Municipalidad de Taraco en Puno, así como muchas más, son expresiones de cómo adecuar, contextualizar y adaptar políticas o estrategias nacionales a una realidad territorial específica, en el marco de sus competencias, autonomías y con recursos regionales y locales, que complementan los transferidos por el nivel nacional. El esfuerzo que hicieron para gestionar el servicio educativo en el momento más álgido de la pandemia es loable y lo debe saber y reconocer todo el país.[3]
Dado el contexto, no hubo pocas tensiones entre el nivel nacional y el regional, pues el escenario de trabajo que enfrentamos fue altamente difícil en términos emocionales y los recursos fueron insuficientes para atender las demandas del territorio. Una discrepancia que refleja este ambiente se presentó en el proceso de focalización y priorización para la entrega de tablets, por ejemplo. El pedido recurrente de las regiones era que se adquieran y distribuyan equipos para la totalidad de estudiantes, pero la limitación presupuestal lo impedía y era necesario focalizar rápidamente en base a fuentes oficiales de información. Esto generaba una insatisfacción que fue fermentando con el pasar del tiempo y abría un nuevo proceso de relacionamiento político, pues la complejidad de la gestión en la emergencia suscitaba mayor margen para las disonancias entre niveles de gobierno, entre la mirada nacional y la territorial, entre la rectoría y la gestión e implementación, entre las regiones y Lima.
Podemos seguir mirando el problema de manera dicotómica y confrontacional, mirando el vaso siempre vacío, o podemos seguir apostando por construcciones conjuntas que desde cada rol sumen a mejorar los servicios y garantizar derechos, mirando el vaso medio lleno, siempre en proceso, reconociendo y aprendiendo. Mi lección y elección ira siempre por lo segundo.
En cuanto a la línea de trabajo intersectorial, el camino se fue allanando de manera más uniforme. Trazamos alianzas estratégicas con el Ministerio de Transportes y Comunicaciones (MTC) para ampliar conectividad; con el Programa PAIS del Ministerio de Desarrollo e Inclusión Social (MIDIS) para la retransmisión de Aprendo en Casa en más de 400 Tambos a nivel nacional; y coordinamos acciones en grupos multisectoriales para abordar la problemática de la interrupción de los estudios y el retorno a la semi presencialidad, que durante el 2020 se produjo en 830 instituciones educativas.
Cerramos el 2020 con una agenda centrada en ampliar la conectividad, desplegar estrategias para la recuperación de los estudiantes que habían interrumpido sus estudios y concretar el retorno a la semipresencialidad en la mayor cantidad de instituciones educativas del ámbito rural.
El dilema del retorno
Este año, en la gestión del ministro Cuenca, el enfoque fue el Buen Retorno del Año Escolar (BRAE) con Aprendo en Casa y una clara estrategia territorial y multisectorial para la vuelta a las clases semipresenciales que se caracterice por ser segura, flexible, gradual y voluntaria. Sin embargo, en los primeros meses del año la pandemia no nos dio tregua: sobrevino la segunda ola y la aparición de nuevas variantes volvieron a encender las alarmas y temores de la ciudadanía frente al retorno.
Definir las disposiciones para el retorno fue un ejercicio complejo y retador. Para emitir la Resolución Ministerial Nª 121 tuvimos que crear un marco conceptual, técnico y metodológico coordinado con el Ministerio de Salud (MINSA), que incluía un sistema de monitoreo y análisis de data a nivel distrital para emitir reportes sobre las escuelas ubicadas en distritos que cumplan con las condiciones epidemiológicas para el retorno. Además, esta norma se construyó de manera participativa y se validó con Gobiernos Regionales, Municipalidades, y organizaciones cooperantes, ONGs y de sociedad civil, siendo una de las normas más consultadas antes de su publicación. Todo esto se preparó en un momento delicado e incierto por el advenimiento de la gran cantidad de contagios y decesos que tuvo lugar entre febrero y abril del presente año.
Aunque la reacción inicial no fue crítica, entre marzo y abril más de 20 gobiernos regionales, a través de sus direcciones y gerencias regionales de educación, emitieron comunicados señalando su decisión de no retornar. Se hicieron sentir también las dudas y demandas de los sindicatos de docentes y asociaciones de padres de familia, acompañados por pedidos de pruebas, vacunas y recursos que en ese momento seguían siendo escasos. Como el propósito nunca fue imponer el retorno sino habilitar desde la rectoría para que las decisiones se tomen en territorio de manera informada y voluntaria, avanzamos en dos o tres regiones que tomaron decisiones en ese sentido (el liderazgo y voluntad política de Arequipa, Loreto y Ucayali fueron notables y merecen reconocimiento). Conforme los indicadores sanitarios fueron mostrando una mejora, la cantidad de instituciones educativas habilitadas fue creciendo y las regiones fueron implementando las condiciones con mayor confianza. Una buena noticia fue el inicio de la vacunación a docentes rurales, precisamente el 06 de julio, día del maestro.
Al 16 de agosto, ya en la gestión del ministro Juan Cadillo, tenemos más de 68 mil servicios educativos habilitados y 5,119 que ya realizan semipresencialidad en 21 regiones, beneficiando a 210 mil estudiantes y con 15,000 docentes trabajando en ello. Además, contamos ya con más de 302,739 docentes vacunados con dos dosis a nivel nacional, lo cual favorece considerablemente las condiciones para el retorno.
Hacia una rectoría que habilite y promueva la gestión territorial
La experiencia del plan de retorno seguro, flexible, gradual y voluntario, permite reflexionar de manera concreta sobre dos aspectos de la gestión descentralizada que quiero remarcar: i) Rectoría habilitadora y ii) Gobernanza territorial.
Por un lado, se apostó desde el nivel nacional por afirmar la rectoría desde los sistemas de educación y salud, que establecieron disposiciones normativas nacionales para habilitar escuelas en distritos en base a criterios técnicos e indicadores epidemiológicos sobre data oficial y territorializada, transfiriendo recursos a instancias descentralizadas e instituciones educativas para las condiciones de bioseguridad y avanzando en vacunación docente (rectoría habilitadora).
A partir de ello, se genera un modelo de gobernanza multinivel para que desde los territorios se desarrollen procesos de deliberación, decisión e implementación de acciones a cargo de las autoridades regionales y locales. A nivel comunitario esta gestión debe aterrizar en el acompañamiento a los dos actores centrales en territorio: directores de las IE, que toman decisiones y ejecutan acciones para la apertura; y la comunidad educativa, que es la que expresa su voluntad de gestionar el retorno a las clases semipresenciales y acompaña el proceso.
Apostar por un modelo de rectoría habilitadora y gestión (y decisiones) territoriales tiene claro pros y contras que siempre hay que considerar para definir sus intensidades y un punto clave de equilibrio entre ellas. Muchos podrán decir que una rectoría habilitadora resta “control” del proceso y puede tener un impacto en el ritmo y velocidad de apertura, si las decisiones están en territorio, debemos ponernos de acuerdo, dialogar, y avanzar sobre seguro, se favorece la legitimidad del proceso y su sostenibilidad pero puede ser a costa de sacrificar velocidad e impacto. ¿Cómo manejar estos elementos en contexto de emergencia o de “normalidad”?
La descentralización es un proceso complejo que siempre genera tensiones, aquí y en todo el mundo porque lo que está en juego es poder. Poder para tomar decisiones, poder para asignar y ejecutar recursos, poder para alinear o resistir. Nuestro proceso lleva más de 20 años decantando y aún no hemos consolidado un modelo de descentralización que potencie espacios regionales más que departamentales y que garantice concurrencia de las políticas y complementariedad de responsabilidades para garantizar servicios de calidad que cumplan expectativas y derechos para las y los ciudadanos en sus territorios, que generen valor público y se construyan de abajo hacia arriba en base a evidencia y a comprensión compartida. La pandemia puso nuevamente sobre el tapete esa discusión.
Siendo un Estado unitario y descentralizado, el modelo de rectoría y gobernanza territorial que aparece y proponemos parte de reconocer los avances en los procesos recientes e impulsar una gestión descentralizada que trascienda las fronteras sectoriales y se conciba desde los territorios, es decir, en diálogo con las características y dinámicas de los actores e instituciones regionales, locales y comunales pero sin renunciar a la rectoría nacional. En este sentido, resulta importante fortalecer las rectorías y en ese sentido la reorganización del MINEDU con su nueva LOF, un enfoque de ciclo de vida y definiendo sus competencias exclusivas y compartidas es una buena noticia en esa ruta. De manera complementaria se debe seguir impulsando un modelo de gobernanza que entienda a la participación y convergencia de actores como medios para cumplir el mandato de gobierno, y comprenda dimensiones como el planeamiento territorial, la articulación interinstitucional y la gestión del conocimiento como claves para su desarrollo[4].
Si bien el relacionamiento y los canales de diálogo han funcionado, se deben concretar agendas territoriales a desarrollar de manera conjunta entre los tres niveles de gobierno, caracterizando variables territoriales en cada región y jurisdicción. Debemos partir de entender que todos los actores involucrados en la educación tenemos objetivos comunes y para cumplirlos requerimos fortalecer el trabajo articulado, pero también fortalecer institucionalmente las distintas instancias de gestión. Gobierno es también capacidad estatal para hacer que las cosas sucedan y lo que tenemos aún en varios niveles, sobre todo regionales y locales es precariedad expresada en brechas de capacidad operativa (recursos humanos para la gestión), brechas tecnológicas, financieras, problemas que ya la política de modernización de la gestión pública había identificado en su diagnóstico y que con algunos avances, seguimos arrastrando.
Por ello el énfasis en la modernización de la gestión en el sector, incluyendo MINEDU, DRE y UGEL en sus modelos de gestión, fortalecer el rol de gobierno regional para contextualizar la política nacional a cada territorio; formación y capacitación de directivos y especialistas de DRE y UGEL, organización y ordenamiento territorial de servicios educativos. En torno a este tópico, una de las principales líneas de trabajo para la gestión descentralizada estos años ha consistido en la rectoría y asistencia técnica para la formación de directivos, junto con la Escuela Nacional de Administración Pública de SERVIR para formar a más de 500 directivos en gestión estratégica territorial y liderazgo para el cambio; el rediseño organizacional y la elaboración del Manual de Operaciones (MOP) de las DRE/GRE y UGEL, en sintonía con la reciente aprobación de la LOF del MINEDU, incorporando el enfoque de ciclo de vida para organizar los servicios. En ese sentido se han emitido orientaciones a través de la Resolución Ministerial N° 176-2021-MINEDU y se ha publicado una Guía para que la DRE y las UGEL rediseñen sus estructuras orgánicas e identifiquen los procesos operativos, estratégicos y de soporte y los organicen en función de su demanda territorial para brindar servicios más pertinentes. Amazonas y Cajamarca han aprobado sus MOP con Ordenanzas regionales en el 2021 y 6 regiones más vienen avanzado con en esa ruta de trabajo conjunto.
Está pendiente seguir integrando los sistemas de gestión de información del sector a todo nivel. Es urgente contar con data rigurosa y nominal de las familias y los servicios para fortalecer el monitoreo territorial y que la organización de la oferta de servicios responda efectivamente a la demanda. La información debe integrarse para proporcionar una lectura precisa del territorio que oriente la toma de decisiones en torno a evidencia “hogar por hogar”. Para este propósito, el sistema SIMON 3.0 ha permitido optimizar el monitoreo territorial, registrar evidencias, ampliar las coberturas de información y disponer de reportes automatizados para la toma de decisiones y que al mismo tiempo nutran los reportes nacionales y otros instrumentos valiosos como Semáforo Escuela y otros.
Ante lo expuesto, apuntamos a los conceptos de rectoría habilitadora y gobernanza territorial para superar conjuntamente estos desafíos de gestión. Esto comprende la complementariedad de roles y funciones que, como se ha mencionado, deben establecerse bajo un esquema de gobernanza que implique responsabilidades claras para cada actor en el territorio.
Se requiere seguir afirmando acciones potentes y efectivas en la mejora de capacidades institucionales a todo nivel, articular con otros sectores en el territorio para que las políticas aterricen con pertinencia y servicios de calidad en las escuelas. En esa línea, la posibilidad de avanzar más rápido en transferir más responsabilidades, decisiones, recursos y gestión de estrategias con mayor autonomía a las regiones, se vuelve una necesidad que debe llevarse con progresividad y gradualidad, en base a capacidades desarrolladas y a confianza, es el momento. Hay que avanzar y construir sobre lo aprendido.
En estas líneas he tratado de presentar algunos claroscuros con los que hemos vivido en la gestión de la educación durante la pandemia, espero arrojando más luz que sombras. Han sido los meses más agitados y de mayor incertidumbre para la gestión pública porque la planificación, los supuestos y las certezas colisionaban contra una realidad que cambiaba día a día y de la forma más cruda. Nunca fue más difícil tomar decisiones y nunca más sacrificado y comprometido el esfuerzo de todas y todos los servidores públicos honestos involucrados en tanto, la mística del servicio público en su máxima expresión.
Aunque no hay que bajar la guardia, parece que lo peor ya pasó y que viene la etapa de recomponer nuestras alianzas y recuperarnos a través de un proyecto común, diverso e integrador, que deje atrás rencillas y brechas estructurales de inequidad y que, a la luz del Bicentenario, nos permita cumplir el sueño de la República, un país firme y feliz por la unión.
Lima, 23 de agosto de 2021
NOTAS
[1] Censo Nacional 2017. Instituto Nacional de Estadística e Informática del Perú.
[2] http://edutalentos.pe/reinsercion-continuidad-educativa/
[3] Ver Catálogo de Experiencias de Gestión Territorial en la Comunidad de Práctica: “Gestión que hace Escuela”
[4] Propuesta de Para Gobernarnos Mejor.
