José Carlos Vera | EDUCACCIÓN
En marzo del 2020, la drástica irrupción de la pandemia obligó a detener el inicio del año escolar de forma presencial, alejando a los estudiantes de la escuela física y reemplazando la idea de la escuela entendida como una infraestructura donde se desarrollan procesos pedagógicos por una de no presencialidad y enseñanza sin aulas físicas. Rápidamente, se cambió la forma en la que se prestaba el servicio educativo en nuestro país, cambiando las rutinas de los más de 9 millones de niñas, niños, adolescentes y jóvenes de la educación básica. “Aprendo en Casa” fue la propuesta nacional multicanal para darle continuidad al servicio educativo en todo el país, a pesar de las brechas reales de conectividad y acceso.
Transcurridos dos años y en pleno retorno de estudiantes a clases presenciales, se ha señalado ya la complejidad y heterogeneidad del proceso, el cual enfrenta múltiples aristas: Desde la rectoría para definir estándares mínimos y protocolos a seguir; la implementación y gestión de condiciones operativas y logísticas en territorio, la dimensión pedagógica y socioemocional entre docentes y alumnos y los factores políticos y sociales del contexto nacional y local. El debate, además, se ha centrado entre quienes demandan mayor flexibilidad y adecuación de los protocolos para permitir una presencialidad al 100%, basándose en evidencia científica para un mejor y mayor acceso al servicio educativo; y quienes señalan que, dadas nuestras condiciones de salud pública e infraestructura educativa, previas a pandemia, no es viable aún demandar una presencialidad total, por las limitaciones para garantizar condiciones de bioseguridad y prevenir la propagación de la enfermedad.
En ese marco, este artículo se enfoca en analizar la infraestructura educativa, entendiendo la oferta en sus condiciones actuales, la brecha de inversión y el avance de preparación de condiciones y mantenimiento de los locales escolares para este retorno 2022; por otro lado, analizar la demanda como los procesos que incrementan la presión y necesidad de la comunidad por la ampliación del servicio educativo para atender su derecho a la educación. Miraremos estos procesos también en dos dimensiones, las estructurales y de mediano plazo y las urgentes y prioritarias para el retorno.
Es importante precisar que los tres niveles de gobierno, nacional, regional y local, tienen competencias compartidas en esta materia.
La Información y el mediano plazo: Estado de la brecha de infraestructura educativa
El Diagnóstico Regional de Infraestructura Educativa [1] nos muestra que el Perú cuenta con 55,211 Locales Educativos públicos, de los cuales 32.8% son locales con saneamiento físico legal, 19.4% no cuenta con SFL y 47.8% no tiene disponibilidad de información.
Asimismo, estos locales atienden a cerca de 6.7 millones de estudiantes, según el registro de matrícula 2020, siendo el 76.6% locales ubicados en zonas rurales y el 22.3% en zonas urbanas.
Se entiende que la función de los LLEE es proveer un espacio de calidad para la prestación del servicio educativo y el consecuente desarrollo de procesos pedagógicos. Esta conceptualización de “espacio de calidad” cuenta con muchos parámetros (espacio, distribución, ambientación, adecuación al clima, color, etc.), dependiendo del proceso pedagógico para el cual sean empleados; sin embargo, para el caso de este análisis, consideraremos las clasificaciones de prioridad empleados por la DIGEIE[2] a fin de caracterizar y clasificar la infraestructura educativa acorde con su “Grupo de Prioridad”, el cual determina el nivel de riesgo y urgencia de inversión con respecto a la construcción de nueva infraestructura, en reemplazo de la que no asegura los niveles de calidad establecidos.
Los LLEE son clasificados por la DIGEIE según “Grupo de Prioridad” para atención en el Plan Nacional de infraestructura Educativa [3]. El grupo de prioridad más resaltante es el Grupo 1: “Riesgo” donde se ubican 21,718 LLEE, estos representan el 39% del total de LLEE.
Son Grupo de intervención 1 – Riesgo, los LLEE cuya ratio de demolición es mayor o igual a 70% (es decir, que la infraestructura se encuentra expuesta a un muy alto riesgo de colapso).
Más aún, la clasificación y caracterización de la infraestructura por grupo de prioridad permite hacer estimaciones con respecto al costo de desarrollar nueva infraestructura educativa, que reemplace la que no asegura condiciones de calidad. En adelante, esta cuantificación se denominará “brecha”. La brecha total estimada de infraestructura Educativa en nuestro país asciende a S/. 111,206 millones de soles, cifra que representa cerca del 49% del presupuesto total del estado peruano en el 2022 y cerca del 14% del PBI nacional del 2020.
Las regiones que mantienen mayor brecha (en miles de millones de soles) son: Cajamarca 11, Lima Metropolitana 9.7, Puno 7.4, Loreto 7.2 y Piura 7.1. Si comparamos la brecha total con la cantidad de estudiantes en el sistema educativo público peruano, tendríamos que invertir 16,477.76 soles por cada estudiante para asegurar un acceso igualitario a Infraestructura educativa adecuada para todos, y si mantenemos el ritmo de inversión promedio, requeriríamos más de 25 años para cerrarla.
Cabe mencionar que la principal fuente de información del estado actual de la infraestructura de los LLEE es el Censo de Infraestructura Educativa del 2013 y podría incluir información desactualizada, y además hay una brecha de información de 7,127 LLEE sin registro, que representan 13% del total de LLEE. El diagnóstico regional se actualiza con data validada por las instancias descentralizadas sobre las bases de datos del censo, lo cual no es muy eficiente, probablemente la brecha esté subvaluada. Es importante implementar sistemas descentralizados para la gestión de información de LLEE a nivel nacional.
Sin embargo, no todas son brechas pendientes, en los últimos años se han atendido 4,023 LLEE a nivel nacional, beneficiando a cerca de 1 millón de estudiantes, mayoritariamente ámbitos rurales.
Por otro lado, el retorno a presencialidad nos presenta la necesidad de revisar los indicadores de avance con respecto a la implementación de servicios básicos en los LLEE, pues los estudiantes retornarán al uso cotidiano de la infraestructura. Bajo este enfoque, se mantienen los siguientes aspectos con respecto a servicios básicos [4]
El 99.6% de las 54,848 instituciones educativas públicas del país tiene acceso al servicio de agua potable, el 99.5% (54,809) al servicio de desagüe y el 92.7% (51,041) al servicio de energía eléctrica, informó el Ministerio de Educación (Minedu).
Si se toman en cuenta los tres servicios de forma simultánea, el 92.6% (50,963) de los colegios públicos a escala nacional cuenta con los mismos, añadió.
si bien en el ámbito nacional el 99.6% de instituciones educativas accede al servicio de agua, solo el 58.5% lo hace a través de una red pública, un 6.7% mediante un pilón de uso público, un 12% obtiene este servicio por medio de un camión cisterna o similar y un 10.7% a través de un pozo. Mientras que un 13.6% gracias a un río, acequia o similar y un 9.3% de otra forma.
En cuanto al servicio de desagüe, a escala nacional, del 99.5% de instituciones educativas que tienen acceso a este servicio, el 36.7% lo hace a través de red pública; el 25.2% mediante pozo ciego; el 31.4% por pozo séptico; el 5% desde un río, acequia o canal; y el 1.7% mediante otro tipo de conexión.
En lo que se refiere al acceso nacional al servicio de agua, en las zonas urbanas esta cobertura es del 99.7%, en tanto que en las zonas rurales llega al 99.5%. En lo que respecta al servicio de desagüe, la cobertura es de 99.6% y 99.5% para los colegios públicos de las zonas urbanas y rurales, respectivamente.
Lo urgente para retorno: Mantenimiento y acondicionamiento de Locales Educativos para el Inicio de Clases en el 2022
Desde la mirada del mantenimiento regular de locales educativos y compra de kits de higiene para el inicio de año escolar 2022. El MINEDU ha asignado a nivel nacional 417.7 millones de soles a las cuentas de los directivos de IE para atender 54.847 LLEE programados, en promedio 7,616.2 soles a cada LLEE. El año 2021 se asignaron en total 530 MM incluyendo mascarillas, protectores faciales y lavamanos portátiles focalizados, logrando una ejecución superior al 95%.
El proceso para el mantenimiento es complejo y contempla múltiples etapas a través de los distintos niveles de gestión descentralizada y las IIEE. Incluye la programación de LLEE a recibir mantenimiento, la coordinación y condiciones administrativas para la transferencia de recursos a las cuentas de los directivos a través del Banco de la Nación; posteriormente, la verificación y registro de responsables de recepción, ejecución y reporte del gasto de mantenimiento, la ejecución del gasto a nivel del LLEE y finalmente, el registro y verificación de los reportes administrativos de gasto por parte de los responsables designados.
A la fecha del último reporte, ya se han transferido recursos al 83% de responsables de LLEE programados, siendo Tumbes y el Callao las regiones que registran un avance al 100% [5]; por otro lado, Arequipa, Apurímac, Madre de Dios, Ucayali, Pasco y Loreto son las regiones que se encuentran por debajo del 80% de transferencias.
Para la ejecución de los recursos, hay que considerar distintas condiciones y contextos alrededor de los LLEE, así como la flexibilidad de plazos, materiales disponibles y mano de obra para el mantenimiento de LLEE. El control posterior y registro de avance de acciones y compra de kit de higiene, se da cuando el responsable designado informa a su UGEL a través del F.A.M (Ficha Anual de Mantenimiento), documento administrativo que incluye el reporte de gastos, detalle de acciones de mantenimiento desarrolladas, costos, plazos, kits comprados, entre otros datos.
El nivel de avance en el registro de F.A.M por parte de los responsables designados está alrededor del 13%, siendo Tumbes y el Callao las regiones que muestran un registro superior al 50%. Estos niveles de avance se encuentran en el promedio de los últimos años, generalmente se ejecuta y se registra teniendo en cuenta los plazos. Recordemos también que la mayoría de UGEL tiene un solo profesional encargado de infraestructura y mantenimiento.
Presión sobre el sistema. La crisis y los traslados.
Señalamos ya que tenemos 55,211 LLEE públicos para 6.9 millones de estudiantes. Adicionalmente, la infraestructura para el servicio educativo privado consta de 15.799 LLEE [6] rurales y urbanos, los cuales atienden una demanda de 2.1 millones de estudiantes en las distintas modalidades.
En total, el sistema educativo peruano se gestiona empleando cerca de 70.977 LLEE; sin embargo, se debe considerar que las condiciones por pandemia, crisis económica, migración y diversos factores sociodemográficos, han generado grandes procesos de traslado y absorción de estudiantes provenientes del servicio educativo privado hacia el público durante el 2020 y 2021, incrementando la demanda de espacio e infraestructura pública en las principales zonas urbanas del país.
Los procesos de absorción de matrícula y traslado desarrollados durante el 2020 y 2021 movilizaron 356 mil y 157 mil de un servicio educativo privado al público. Dichos traslados representaron la ocupación de las vacantes existentes en las IIEE públicas, así como el incremento de aforos y en menor medida, creación de nuevas aulas virtuales, es decir, aulas que no cuentan con un espacio físico asignado para uso al momento de retornar a presencialidad. Por otro lado, queda pendiente determinar el volumen de traslado desarrollado durante el 2022 y el nivel de permanencia de los alumnos que migraron en años anteriores y que pueden estar volviendo al privado, esto con la finalidad de determinar el potencial déficit de espacio al momento de programar el retorno a clases presenciales.
Esta situación, sumada a la exigencia (innecesaria según evidencia científica) de distanciamiento al interior de las aulas (1 metro)[7], disminuye la capacidad de atención que pueden proveer los locales escolares, forzando la necesidad de emplear estrategias de mitigación o modalidades de servicio semipresenciales, que luego de los diversos impactos generados por la pandemia y el cierre de escuelas, no son los esperados para garantizar un acceso pleno al servicio educativo bajo un enfoque de derechos.
Principales retos para la gestión de la infraestructura educativa de cara al retorno y postpandemia
El contexto de retorno a presencialidad, tanto a nivel de cierre de brecha como de adaptación de la infraestructura existente para la prestación del servicio educativo presentan algunos retos, entre los principales se plantean los siguientes:
1. Sincerar la demanda de espacios educativos adicionales por traslados y mayor demanda y adecuar y flexibilizar protocolos para poder atender a la mayor cantidad de estudiantes en presencialidad. Sólo en casos excepcionales por falta de condiciones de ventilación, lavamanos o ausencia de espacio físico disponible, pensar en modelos semipresenciales óptimos que garanticen el desarrollo de competencias y que tengan una temporalidad definida, con miras a establecer presencialidad.
2. Dinamizar la gestión para impulsar el gasto y reporte de mantenimiento. Impulsar e incentivar los procesos de gestión a nivel de las DRE y UGEL para culminar los pasos anteriores del proceso de gasto y mantenimiento, es decir, asegurar contratación, designación y registro de responsables de mantenimiento a fin de asegurar la ejecución de los recursos.
3. Recolección e actualización de información. El monitoreo de condiciones de infraestructura, así como el nivel de avance de mantenimiento y acondicionamiento de LLEE, presentan debilidades en la recolección, sistematización y procesamiento de información, partiendo por limitado personal capacitado en el uso de herramientas informáticas, hasta resistencia organizacional a la transparencia de la información. Esto amerita el esfuerzo por diseñar un instrumento único de gestión de información de infraestructura educativa para el sector, incluyendo las IGED y otros niveles de gobierno, a fin de evitar la generación de datos errados y diversos según cada levantamiento, y reduciendo la superposición de acciones de recolección de información. Había ya una ruta planteada en ese sentido con asistencia técnica del BID.
4. Optimizar procesos de priorización de inversiones en infraestructura educativa, incentivando el desarrollo de nuevos mecanismos de financiamiento para la atención de la demanda. Es preciso tomar en consideración algunos aspectos sobre la cuantificación y costeo de la brecha desarrollada por el MINEDU. Por un lado, hay que considerar los precios variables del fierro y cemento, así como los costos logísticos de su traslado a distintos puntos del territorio. Es más, evidenciando que más del 80% de colegios que requieren sustitución total se encuentran ubicados en zonas rurales, con alto costo de traslado, corresponde evaluar la implementación de nuevos modelos de atención y nuevos modelos de infraestructura, más flexibles y que empleen materiales de construcción disponibles en las zonas [8] o de costos accesibles. PRONIED tiene ya homologados de tres tipos de módulos prefabricados con características específicas para las diferentes condiciones climáticas de cada región de nuestro país: aulas tipo sierra, heladas y selva y que se pueden adquirir por Perú Compras desde cualquier unidad ejecutora del país (gob. local, regional, o nacional). Adicionalmente se cuenta con los diseños de escuelas bicentenario, también con 5 tipos: costa, costa lluviosa, sierra, selva y heladas. Están considerados en el PEIP [9] aprobado en el gobierno anterior y a la espera de su construcción.
5. PRONIED desconcentrado o descentralizado. Actualmente el PRONIED es un programa desconcentrado, con sedes zonales en 10 regiones para atender a los 26 departamentos del país. Si bien se han dado muchos esfuerzos de articulación y complementariedad entre los zonales y los GORE (DRE y UGEL), en territorio se superponen funciones y la asistencia técnica y supervisión termina siendo insuficiente. Hay una ruta planteada de transferencia de las oficinas zonales a los GORE para fortalecer esa competencia regional, pero aún está en construcción y tendría que definir bien cuál sería el rol de rectoría nacional y cuál el de implementación territorial. El Sistema de Asistencia Técnica ASITEC es un instrumento importante para alinear y priorizar la inversión, pero ha tenido muchos cuellos de botella y debe ser parte de esa revisión integral del proceso.
6. Reorganización del servicio educativo, en el marco de procesos de planificación, ordenamiento territorial y vínculo con la comunidad. Los 86,229 servicios educativos públicos de nuestro país están atomizados y dispersos en el territorio de manera que no responden eficiente ni pertinentemente a la demanda territorial. Han crecido de manera desordenada en función a las distintas dinámicas poblacionales por años y como sabemos son las primeras demandas, junto con puestos de salud, que las comunidades piden al estado al ocupar un nuevo territorio. Así, se inauguran colegios de inicial en comunidades rurales donde ya existen locales cercanos y donde la matrícula no llega a 10 estudiantes. O en ámbitos urbanos tenemos déficit de locales y los estudiantes deben trasladarse de un distrito a otro para llegar a sus colegios.
Reorganizar el servicio educativo pasa por definir núcleos o redes integradas e interconectadas de servicios que garanticen no sólo capacidad institucional propia sino una trayectoria educativa para los estudiantes en todo el ciclo de vida y en perspectiva de desarrollo territorial. Esto permitiría optimizar recursos de infraestructura, una mejor distribución de equipos directivos y plazas docentes, contextualizar modelos de servicio pertinentes a cada contexto territorial y articular servicios complementarios desde la autoridad local, como transporte, alimentación escolar, seguridad, conectividad, etc. Vincular la escuela con la comunidad, romper los muros que las separan, apropiarse del espacio público, construir comunidades y ciudades educadoras y con equipamientos múltiples e integrales.
Esa es la gran reforma que el sistema educativo necesita y que no estará libre de resistencias y tensiones de todo tipo, pero que es importante avanzar. Se tenía ya definido un plan y hay estudios importantes al respecto. No dejemos pasar la oportunidad.
Lima, 18 de marzo de 2022
NOTAS
[1] Actualización desde las DRE y UGEL del censo nacional de infraestructura educativa
[2] Dirección General de Infraestructura Educativa del MINEDU
[3] Plan Nacional de Infraestructura Educativa–PNIE: https://siteal.iiep.unesco.org/sites/default/files/sit_accion_files/plan_nacional_de_infraestructura_educativa_al_2025.pdf
[4] Actualización Censo Nacional de Infraestructura: https://elperuano.pe/noticia/114524-el-926-de-colegios-publicos-tiene-servicios-basicos/
[5] Actualizado al 7 de marzo del 2022, según el sistema Mi Mantenimiento de PRONIED.
[6] ESCALE- Padrón Web al 11/01/2021
[7] RM 048
[8] Los Gobiernos Regionales de Cajamarca y San Martín tienen proyectos interesantes ya desarrollados al respecto.
[9] Proyecto Especial de Inversión Pública – Escuelas Bicentenario: https://peip-eb.gob.pe/
