El fin último de la descentralización es generar mejores condiciones de vida para la población, acercando las decisiones de las autoridades a la gente y sus dinámicas. Los servicios públicos deben organizarse para responder de la mejor manera a las necesidades y potencialidades de las personas y no a los requerimientos rígidos de los formatos sectoriales y su estandarizada visión de la realidad.
Para que ello ocurra, es necesario que las entidades de los tres niveles de gobierno, incluyendo los actores sociales y la comunidad educativa asuman la responsabilidad conjunta de gestionar los servicios públicos, entendiendo a esta gestión colaborativa y sinérgica como una formulación orientada a la ciudadanía, que considere sus características así como las de territorio, de igual forma con la implementación, seguimiento, evaluación y desarrollo de mejoras de la política educativa local y regional orientada al ciudadano.
Hace unas semanas, la Municipalidad Metropolitana de Lima, a través de su alcalde Rafael López Aliaga, y el (ex) ministro de educación Oscar Becerra, anunciaron que al 28 de julio de este año, se efectivizaría la transferencia de competencias y funciones en educación a la Municipalidad Metropolitana de Lima, proceso que se encontraba pendiente según norma el proceso de descentralización, proceso por el cual se transfirieron las competencias y funciones educativas a los gobiernos regionales entre los años 2007 y 2009.
¿Qué implica este anuncio? ¿Cómo se gestiona actualmente los servicios educativos en Lima Metropolitana? ¿Qué ventajas y riesgos podemos prever? Revisemos algunos de estos puntos en las siguientes líneas.
¿Cómo es el modelo de gestión educativa en Lima Metropolitana?
La gestión educativa en Lima Metropolitana, a diferencia de los gobiernos regionales que ya recibieron las competencias y son responsables del gobierno y la gestión de la educación en sus territorios, responde actualmente a un modelo desconcentrado, en donde el ente rector MINEDU ejerce las funciones de GORE, manteniendo como órgano desconcentrado a la DRE de Lima Metropolitana y sus 7 UGEL.
El concepto de “desconcentración de poder”, se describe como la transferencia de algunas funciones administrativas o técnicas de los niveles primarios de la administración (regional, provincial o local), pero manteniendo el poder de conducción y decisión de la política pública a nivel central. En el caso de la educación en Lima Metropolitana, las funciones administrativas vinculadas a la gestión de escuela, materiales, directivos, administrativos, docentes, comunidad educativa, entre otras, fueron asignadas a la DRELM y sus UGEL; sin embargo, el proceso de decisión sobre la organización de la DRE y UGEL, así como la dirección de los procesos presupuestarios, balance de oferta y demanda, inversión en infraestructura educativa y dirección tecnológica se mantuvieron bajo responsabilidad del MINEDU, aspecto que forzaba la constante negociación vertical entre la DRE y sus UGEL con el sector.
Este modelo desconcentrado atiende cerca de 2.4 millones de estudiantes de instituciones educativas públicas y privadas que brindan servicio de EBR, EBA y EBE, los cuales se distribuyen en todos los distritos de la circunscripción de Lima Metropolitana, Asimismo, la DRELM y las 7 UGEL gestionan el recurso humano de las IE públicas, considerando a casi 60 mil docentes, así como personal directivo, administrativo y de servicios que desarrolla sus labores en las distintas IE.
Es decir, la transferencia de la DRELM y sus 7 UGEL del MINEDU a la MML no solo representa un mero acto protocolar o administrativo, este cambio conlleva la adaptación de la entidad receptora, a fin de establecer los mecanismos de gestión, coordinación y dirección de todas las funciones antes descritas, esto con el fin de asumir no solo el activo de la política educativa de la capital, sino los pasivos latentes y los temas pendientes en el camino de la modernización educativa. Ante este reto, corresponde evaluar tanto la visión de dirección política que tiene la MML sobre la política educativa, así como su estructura organizacional, ambas herramientas necesarias para la gestión de la política que recibirán.
De otro lado, hay que señalar que la MML, si bien cuenta con un Programa de Gobierno Regional, en tanto su régimen especial que le atribuye competencias y funciones de gobierno regional, además del de gobierno metropolitano, no cuenta en su estructura organizacional con una Gerencia de Educación que pueda albergar a la DRELM como parte de la organización; sin embargo, tiene una SUBGERENCIA DE EDUCACIÓN, DEPORTES, JUVENTUD Y RECREACIÓN, dentro de la Gerencia de Desarrollo Humano, esta subgerencia tiene entre sus principales funciones la de ser Responsable de la ejecución del Proyecto Educativo, relativo a la educación básica regular, educación básica alternativa, educación básica especial, técnico productiva y superior no universitaria, así como la gestión pedagógica y administrativa en coordinación con la Dirección Regional de Educación y las Unidades de Gestión Educativa en la provincia de Lima; sin embargo, esta asignación de responsabilidades podría no ser suficiente para abarcar el conjunto de responsabilidades que gestionan la DRELM y sus 7 UGEL.
Es así que el proceso de adaptación conllevará la adecuación de múltiples instrumentos de gestión, gestión de personas, gestión de sistemas de información e incluso, de infraestructura para dar soporte a la formalización de la transferencia.
¿Qué se transfiere?
Según el mandato legal del proceso de descentralización, el MINEDU debe transferir las 21 competencias atribuidas a los gobiernos regionales que se establecen en el artículo 47 de la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales en materia de educación, cultura, ciencia, tecnología, deporte y recreación[1] Esto implica también transferir las instancias desconcentradas DRELM y sus 7 UGEL a la MML.
Antecedentes
El proceso de transferencia 2012-2015
De acuerdo con la Ley de Descentralización, durante el proceso de implementación, las funciones debían ser transferidas a la Municipalidad Metropolitana de Lima (MML), que asumiría la responsabilidad de gestionarlas, dicha transferencia se desarrollaría a través de 5 etapas, estas son:
- La primera etapa se enfocaba en la elaboración de un informe situacional y la identificación y cuantificación de recursos disponibles.
- La segunda etapa consistía en la formalización de documentos de informe situacional ante la PCM así como la firma del acuerdo para la transferencia.
- La tercera etapa responde a la acreditación de la transferencia
- La cuarta etapa responde a la efectivización de la transferencia a través de los actos administrativos necesarios.
- Finalmente, la quinta etapa corresponde a la ejecución de gestión desde la MML.
En 2011, en la gestión de la ministra Patricia Salas, se tomó la decisión de iniciar el proceso de transferencia en colaboración con la MML, proceso en el que asumí la responsabilidad de coordinar con la MML desde la Unidad de Transferencias de la Oficina de Coordinación Regional del MINEDU. Este proceso implicó el levantamiento de información para determinar las condiciones institucionales de las entidades y los procesos de gestión necesarios para transferir las funciones. Sin embargo, los resultados fueron desesperanzadores, entre ellos:
- Documentos de gestión no actualizados desde 2001, DRELM que no coordinaba con UGEL.
- Presupuesto insuficiente, con el 90% del presupuesto dirigido a gastos corrientes en lugar de resultados.
- Infraestructura física y tecnológica precaria y obsoleta, con espacios inadecuados para trabajar o atender al público, y sin archivos organizados.
- Largas colas para realizar trámites, con tiempos de resolución de solicitudes que excedían los plazos normados.
- Mala percepción del trabajo de la UGEL por parte del público y trabajadores insatisfechos.
- Cultura organizacional procedimental, con problemas de corrupción y tensiones entre segmentos y regímenes laborales.
Esta complejidad conllevó a la suspensión del proceso de transferencia hasta que se garantizaran mejores condiciones operativas e institucionales. Transferir las funciones en esas condiciones solo trasladaría el problema a otra entidad, considerando que la MML se encontraba en un complejo momento político debido a la presión del proceso de vacancia hacia la entonces alcaldesa de la MML Susana Villarán, este contexto gatilló el inicio del proceso de modernización de la educación en Lima Metropolitana
El proceso de modernización de la gestión
La respuesta a las limitaciones de la DRELM, las UGEL, del proceso de transferencia y otras que se encontraron en el camino conllevaron a un proceso de reforma y modernización de la gestión, el cual conllevó a la actualización de los documentos de gestión, mejoramiento de la infraestructura de la DRELM y sus 7 UGEL, simplificación, mejora de procesos y reducción de la cantidad de trámites vigentes dirigidos a la comunidad educativa, y un fuerte enfoque hacia el incremento de la eficiencia y la transparencia.
Los retos pendientes
Sin embargo, hay retos pendientes que el proceso de transferencia deberá asumir, iniciando con el ordenamiento presupuestal el cual responde a la creciente demanda por servicio educativo público, el cierre de brechas de acceso, brechas de infraestructura y otras.
Una transferencia actual y su sentido político
Qué ventajas y riesgos
Las ventajas parten por el término del proceso de transferencia, rezagado por varios años; por otro lado, el hecho de que el MINEDU ejerza completamente su rol rector y no implementador. Por otro lado, el hecho de que la DRELM y las 7 UGEL sean parte de la MML permitiría una visión integral de las políticas públicas que interactúan en el territorio, permitiendo la organización de todos los actores bajo una mirada institucional, reduciendo la duplicidad y orientando a todas hacia una misma visión estratégica y operativa.
Sin embargo, los riesgos son múltiples, por un lado, la MML tiene serios cuestionamientos en la administración de recursos; además, se corre el riesgo de impases entre la administración con los trabajadores que migrarían con la entidad, así como el riesgo de conflicto con los distintos operadores políticos, organizaciones y sindicatos.
Asimismo, el tamaño de la DRELM y las UGEL en torno al volumen presupuestal y administrativo que gestionan requiere serias adaptaciones en la organización de la MML, que difícilmente se desarrollarán eficaz y oportunamente. Por otro lado, la MML no cuenta con la experiencia para manejar un sector tan conflictivo, exigente y con tantas demandas como el sector educación.
Adicionalmente, el riesgo de la injerencia de intereses políticos, principalmente de alineamiento conservador anti derechos, podrían terminar de liquidar importantes reformas educativas como la apuesta por la calidad, el enfoque de igualdad de género, la educación en ciudadanía, la reforma pública por más meritocracia y la lucha contra la desigualdad e inequidad de acceso. Ya hemos visto un alineamiento claro en el tema de los vouchers pro educación privada en desmedro del derecho a la educación pública.
Una ruta responsable tendría que tener claramente definido un plan de transferencia coordinado con la PCM (existe una mesa tripartita para las transferencias pendientes a la MML), que actualice el diagnóstico institucional de la DRELM y las UGEL y certifique las capacidades institucionales y políticas de la MML para hacerse cargo de la educación del 30% de la matrícula de todo el país.
La descentralización de la educación en Lima Metropolitana puede significar un franco retroceso en reformas, de la mano con los que ya vemos día a día desde el congreso y el ejecutivo.
Lima, 02 de mayor de 2023
[1] https://diarioficial.elperuano.pe/pdf/0025/ley-27867.pdf
