Por: Diego Burgos[1] y Alejandra Navarro[2]
El 30 de octubre del 2024 se publicó la Ley N° 32147, que crea el Colegio de Politólogos del Perú. La iniciativa de contar con un colegio de politólogos no era nueva. Sin embargo, en anteriores ocasiones no prosperó. Por su parte, el Congreso de la República, a través de otro proyecto de Ley[3], ha propuesto que la colegiatura sea obligatoria para todos los egresados universitarios de una carrera que cuente con un colegio.
De este modo, la aprobación de la norma y la coyuntura legislativa abre el debate respecto a la pertinencia de establecer la colegiatura obligatoria para el ejercicio profesional. En ese marco, el presente artículo pretende explorar brevemente la finalidad histórica de los colegios profesionales, las características que suelen tener las carreras que establecen colegiaturas obligatorias, aspectos debatibles en el caso del Colegio de Politólogos y, finalmente, una crítica general a la comunidad de Ciencia Política en el Perú.
1. Sobre los colegios profesionales
De acuerdo al artículo 20 de la Constitución Política del Perú, los colegios profesionales son instituciones autónomas con personalidad de derecho público. Además, la ley determina los casos en donde la colegiatura será obligatoria.
Según García Murcia (1991)[4], en ciertos casos, las funciones básicas de los colegios profesionales se vinculan con la supervisión y control del ejercicio profesional. En concordancia con ello, el artículo 109 de la Ley N° 30220, Ley Universitaria resalta la vigilancia de los colegios (y las universidades) respecto a la calidad del ejercicio profesional de sus afiliados, debiendo establecer mecanismos de supervisión y promoción en dicho sentido.
Este autor señala que los colegios profesionales son “instituciones de actuación social y colectiva compatibles con el ejercicio de las potestades y competencias de los poderes públicos, así como con el espacio de actuación de otras instituciones previstas constitucionalmente”. Ello, de acuerdo al Tribunal Constitucional (TC)[5], concuerda con el caso peruano, en la medida que los colegios profesionales cuentan con cobertura constitucional y es el legislador quien determina su creación, por lo que per se determinar la existencia de un nuevo colegio no podría determinarse como inconstitucional o poco pertinente.
2. ¿Cuándo es pertinente establecer una colegiatura obligatoria?
Como se ha mencionado, de acuerdo a la Constitución, es la ley la que determina los casos en que la colegiatura es obligatoria. Al respecto, el TC entiende que la potestad para definir los supuestos de ese carácter obligatorio corresponde a los legisladores[6],[7]. No obstante, esta capacidad es definida como “una grave responsabilidad, pues la colegiación –ya sea obligatoria o facultativa– tiene una vinculación muy estrecha con el ejercicio profesional”[8].
Considerando que la colegiatura obligatoria restringe el libre ejercicio de la profesión, el TC señala que la determinación de dicho requisito debe realizarse con una justificación objetiva, teniendo en cuenta los siguientes fines[9]:
- La ordenación del ejercicio de las profesiones.
- Que el ejercicio de las profesiones redunde en beneficio de la sociedad en general, dentro del marco de la deontología profesional.
- La mejor formación y perfeccionamiento de los profesionales colegiados.
- La defensa de los intereses profesionales –no particulares– de los colegiados.
Principalmente, la justificación gira en torno a garantizar un “actuar correcto” en el ejercicio de la profesión, evitando así que se tengan efectos negativos sobre la propia ciudadanía y, además, que en ese marco se afecten valores fundamentales “como la vida, la salud, la integridad física, la seguridad, la libertad, el honor (…) que los ciudadanos confían a los profesionales”. Es decir, se hace énfasis en un componente deontológico[10].
Por su parte, García Murcia (1991) considera que es cierto que la colegiatura obligatoria puede verse como poco democrática. No obstante, que, de manera general, esto no necesariamente es así mientras que la estructura de los colegios permita un espíritu democrático. Aunado a esto, también reconoce la necesidad de contar con un motivo pertinente que justifique ese requisito, como por ejemplo la afectación del interés público.
Además, el TC[11] responde a la siguiente interrogante “¿bajo qué criterios el legislador puede establecer la obligatoriedad de la colegiatura?” La respuesta se encuentra determinada por dos criterios base: el de riesgo social y el de especialización.
Si bien el riesgo social se encuentra en toda actividad, el TC[12] lo entiende como la posibilidad de la afectación de bienes de interés de la sociedad, como el caso de los efectos del ejercicio de los profesionales de medicina o arquitectura, cuyo riesgo social es objetivo y evidente, ya que son casos en los que, no contar con un conocimiento especializado podría poner en riesgo la vida de las personas (la cual constituye un derecho fundamental).
Por su parte, la especialización[13] es un criterio que es considerado en profesiones que requieren de conocimientos altamente específicos para su adecuado ejercicio.
3. Aspectos en debate: Pertinencia de la colegiatura obligatoria para la Ciencia Política y la composición de la comisión organizadora del Colegio.
De la pertinencia de la colegiatura obligatoria para la Ciencia Política
Uno de los desafíos más grandes de la Ciencia Política es, justamente, delimitar su naturaleza como disciplina de estudio. No existe un consenso sobre lo que es -y, por lo tanto, lo que no es-. Esto se debe a diversas razones, que son producto tanto de la complejidad de lo que pretende estudiar como de las aproximaciones epistemológicas para abordar estos fenómenos.
En primer lugar, la Ciencia Política aborda una gran variedad de temáticas, que van desde el estudio mismo del poder hasta cómo este se expresa en distintas formas. Como resultado, algunos enfoques se centran en las estructuras formales (constituciones, parlamentos), en tanto otros se centran en las prácticas informales (clientelismo, movilización social). En segundo lugar, en tanto algunos estudiosos buscan aplicar métodos empíricos para abordar sus objetos de estudio -pretensión reflejada en el nombre ciencia política-, otros afirman que la política no puede ser separada de valores, ideas y principios éticos, incluidos los de los propios investigadores, lo que añade una complejidad epistemológica a la discusión (Almond, 1996)[14]. Finalmente, la ciencia política comparte temas de interés con disciplinas como la sociología, la economía, la antropología y el derecho, lo que genera un traslape que complejiza una definición autónoma y excluyente de lo que solo es ciencia política (Giddens, 1984)[15].
En este contexto, el apartado anterior respecto a la obligatoriedad de la colegiatura debe leerse en clave de los debates teóricos, metodológicos y éticos antes presentados. Es decir, es necesario partir de las nociones conceptuales de lo que constituye la Ciencia Política y, sobre ello, definir los alcances del riesgo social a los que conlleva o la especialización que requiere. Se trata de saber si existe un diagnóstico claro sobre el quehacer del profesional de la Ciencia Política en el Perú, por lo que la creación del Colegio de Politólogos configuraría una respuesta pertinente a las problemáticas identificadas.
Del Proyecto de Ley N° 484/2021-CR, que propuso la creación del Colegio de Politólogos, pueden identificarse cuatro grandes bloques de argumentación: el marco normativo y los antecedentes, la definición de la Ciencia Política como profesión, la demanda de la disciplina como programa de estudios universitarios y el estado situacional del egreso de los estudiantes. Sobre el primer punto, se identifican distintos instrumentos legislativos, incluyendo la Constitución Política del Perú, que habilitarían la creación del colegio, así como las iniciativas previas presentadas para lograr este propósito. En el segundo bloque, se brinda una definición general de la Ciencia Política, así como una descripción de distintos perfiles profesionales que los politólogos pueden tener, seguidos de una breve revisión histórica sobre la existencia de la CP como carrera profesional. En un tercer bloque, se enumera a las universidades que actualmente cuentan con oferta formativa en la especialidad y cómo ha ido incrementándose progresivamente su demanda. Finalmente, el cuarto bloque presenta el número de bachilleres y/o titulados entre el 2014 y 2020. Se presenta también un cuadro del número de grados y títulos obtenidos en el extranjero que han sido reconocidos en el Perú entre 1971 y 2017.
De lo descrito, en primer lugar, se aprecia que, a pesar de contar con una definición conceptual de la disciplina, no se recoge ningún debate teórico, metodológico o epistemológico. Además, la descripción de los perfiles profesionales se limita a una enumeración de los mismos, sin diagnosticar una o varias problemáticas que pudieran enfrentar los politólogos en su ejercicio profesional. Lo mismo sucede con la presentación de la demanda de la carrera profesional de Ciencia Política y el estado situacional de los graduados. En pocas palabras, todos los argumentos presentados son de carácter descriptivo. Si bien los datos brindan indicios sobre el crecimiento de la carrera, ninguno problematiza situaciones, eventos o contextos que permitan identificar el riesgo social o la especialización que justifiquen la creación de un colegio profesional de afiliación obligatoria como la mejor solución.
¿Corresponde incluir a una asociación privada en la composición de la comisión organizadora del colegio?
La Ley N°32147 considera la creación de una comisión organizadora para la elaboración del Estatuto del Colegio de Politólogos del Perú, el registro de los profesionales y la convocatoria para la elección de la primera junta directiva. En ese sentido, las funciones de la comisión tendrán un alto impacto en el funcionamiento futuro del colegio, ya que, por ejemplo, es en el estatuto donde se define la organización, funcionamiento y creación de filiales.
En ese sentido, la segunda Disposición Complementaria Final de la Ley N° 32147 determina que la comisión organizadora del Colegio de Politólogos del Perú contará con diez miembros. Nueve de ellos son representantes de las diferentes escuelas profesionales de Ciencia Política de las universidades peruanas creadas hasta la fecha. No obstante, también se considera como parte de esta comisión a un representante de la Asociación Nacional de Politólogos del Perú (ANPP).
La ANPP es mencionada en la exposición de motivos del proyecto de Ley 484/2021-CR, señalando que es una persona jurídica, con uno de sus fines vinculados a la promoción de la creación del colegio de politólogos. Además, que fue la primera organización formal de politólogos en el Perú e impulso iniciativas normativas previas.
Sin perjuicio de lo mencionado, no se identifica un desarrollo respecto a la justificación de la inclusión de la ANPP dentro de la comisión organizadora. En ese sentido, debe tenerse en cuenta que la comisión organizadora y el colegio en sí mismo, debería sea un espacio democrático y especializado. En concordancia con el artículo 109 de la Ley N° 30220, Ley Universitaria que resalta la participación de la universidad en la vigilancia del ejercicio profesional, era pertinente contar con la participación de todas las escuelas profesionales, pero no hay una justificación planteada para la inclusión de la asociación.
Finalmente, cabe señalar que ambos aspectos (la definición de la obligatoriedad de la colegiatura, así como la composición de la comisión organizadora del colegio) constituyen temáticas de análisis amplio y que, además, siempre existirá un espacio para el debate. No obstante, este ejercicio argumentativo y de análisis no fue desarrollado en el proyecto normativo que tuvo como producto la aprobación de la Ley N° 32147, que crea el Colegio de Politólogos del Perú.
Respecto a este punto, cabe señalar que, originalmente, el proyecto de Ley N° 484/2021-CR, disponía, a través de su artículo 1, que la colegiatura para el ejercicio de la Ciencia Política sería facultativa[16]. Es en el momento de la determinación del respectivo Texto Sustitutorio[17] que la colegiatura se convierte en obligatoria, sin que se desarrolle el sustento correspondiente respecto a la pertinencia o impacto del cambio realizado, ni la consideración y análisis de los criterios base señalados por la jurisprudencia constitucional para estos casos (criterio de riesgo social y especialización).
4. Más allá de la pertinencia del Colegio de Politólogos
Ahora bien, la iniciativa para contar con un colegio de politólogos no era nueva. Los antecedentes fueron desarrollados en la exposición de motivos del Proyecto de Ley N° 484/2021-CR, haciendo mención a los Proyectos de Ley N° 974/2006-CR, 349/2011-CR y 1049/2016-CR. Al respecto, cabe hacer énfasis en que, más allá del debate de la pertinencia (que ya no tiene tanta relevancia actualmente), era evidente que existía una intención e iniciativa gestionada a nivel político respecto a la creación del colegio.
En ese marco, cabe preguntarse cuál fue la contrapropuesta en términos reales del grupo opositor al colegio ¿Solo decir que no era viable o pertinente? La “resistencia” a la creación del Colegio de Politólogos prosperó en un contexto político completamente distinto al de años previos y con mecanismos que claramente han perdido eficacia. ¿Acaso no era evidente que tarde o temprano la iniciativa se concretaría? Luego de 18 años rondando en el Congreso de la República, era fácil de asumir que el contexto favorable en algún momento acompañaría a la iniciativa.
Como hemos revisado anteriormente, el Proyecto de Ley N° 484/2021-CR en sí mismo no presenta argumentación suficiente para considerar al Colegio de Politólogos, cuya afiliación será obligatoria, como la mejor solución a las problemáticas enfrentadas por los profesionales de la especialidad. Pero este es solo un análisis lógico-técnico de lo que está escrito. Nos parece más importante lo que no lo está. Esa otra dimensión es el carácter deliberativo de la propuesta. Paradójicamente, los politólogos, estudiosos de los asuntos públicos y la agendación de las políticas públicas, son los primeros en ignorar su naturaleza de actores políticos.
Cabe pues realizar una crítica a la comunidad politológica que, desde la comodidad de la crítica sin propuesta, que pone todas sus esperanzas en el archivo de las comisiones, en la observación del Ejecutivo, o la queja y debate por redes sociales, desdeñando curiosamente el ejercicio y negociación política.
Lima, marzo de 2025
NOTAS
[1] Licenciado en Ciencia Política por la Universidad Nacional Mayor de San Marcos. Ha colaborado en el desarrollo de políticas públicas vinculadas a educación, anticorrupción, gestión del deporte, institucionalidad ambiental, entre otras. Cuenta con experiencia en investigación en el sector público y privado..
[2] Licenciada en Ciencia Política y Gobierno por la Pontificia Universidad Católica del Perú (PUCP) y Magister en Intervención Social y Evaluación de Políticas basadas en la Evidencia por la Universidad de Oxford, Reino Unido.
[3] Proyecto de Ley N° 8112/2023-CR. Recuperado de: https://wb2server.congreso.gob.pe/spley-portal-service/archivo/MTk0OTg2/pdf
[4] García Murcia, J. (1991). “Derecho de sindicación y colegios profesionales en la jurisprudencia constitucional”. En REDC, Año 11, N.º 31, enero-abril, Madrid, 1991.
[5] Fundamento 2 y 3 de la Sentencia del Tribunal Constitucional recaída en el expediente N° 00027-2005-AI (en adelante, STC).
[6] Fundamente 1 de la STC.
[7] En concordancia con ello, la creación de personas de derecho público se realiza por ley. Es decir, depende de la decisión de legislación para su creación.
[8] Fundamento 5 de la STC.
[9] Fundamento 7 de la STC.
[10] Fundamento 8, de la STC, citando a Calvo Sánchez, Luis. Régimen jurídico de los colegios profesionales. Madrid: Civitas, 1998. p. 679.
[11] Fundamento 34 de la STC.
[12] Fundamento 35 de la STC.
[13] Fundamento 38 de la STC.
[14] Almond, Gabriel A. (1966). “Political Theory and Political Science.” American Political Science Review, 60(4): 869-879.
[15] Giddens, Anthony (1984). The Constitution of Society: Outline of the Theory of Structuration. Berkeley: University of California Press.
[16]El proyecto de Ley fue presentado el 19 de octubre de 2021. Recuperado de: https://wb2server.congreso.gob.pe/spley-portal-service/archivo/MzIxNQ==/pdf
[17] El Texto Sustitutorio fue presentado el 31 de marzo de 2022. Recuperado de: https://wb2server.congreso.gob.pe/spley-portal-service/archivo/MTg0NTI=/pdf
