Corrupción en educación: cómo disuadirla

Gladys Vigo | EDUCACCIÓN

En el año 2013 se aprobó los “Lineamientos de Política Sectorial para prevenir y enfrentar la Corrupción en el Sector Educación”. Uno de los cuatro componentes que estos lineamientos señalan es el de imposición de sanciones administrativas disciplinarias eficaces[1]; y una de las principales estrategias que proponen es la dirigda a fortalecer las Comisiones de Procesos Administrativos Disciplinarios (CPAD).

¿Qué hizo desde entonces el Ministerio de Educación (MINEDU) para fortalecer estas comisiones? Ofreció capacitaciones sobre régimen disciplinario[2] a los integrantes de las CPAD de la Dirección Regional y las Unidades de Gestión Local de Lima Metropolitana, dotándolas de los recursos necesarios para gestionar los expedientes pendientes de tramitación[3]. Asimismo, oficializó el uso del Sistema de Medición de Expedientes -SIMEX[4].

Se consideró en dichos lineamientos que “la sanción para las inconductas funcionales, se vuelven principios básicos y exigibles para el Estado con la finalidad de garantizar el ejercicio efectivo del derecho a la educación”. Se dijo, además, que son una forma de afrontar las vulneraciones de los principios que sustentan la integridad pública[5], a fin de proteger el interés público. Se hace referencia a una sanción justa y oportuna, es decir una sanción en la que se garantice la calidad de la misma, aplicando para ello el debido proceso y los plazos establecidos por ley.

No se cuenta con una línea base para determinar si las acciones que realizó el MINEDU cumplió con el objetivo de fortalecer las mencionadas comisiones. No obstante, consideramos relevante tener en cuenta, como una forma preliminar de medir su calidad, los recursos de apelación presentados ante los Tribunales del Servicio Civil y las resoluciones emitidas sobre dichos recursos.

Cabe mencionar que de acuerdo a la Resolución de Sala Plena Nº 001-2010-SERVIR/TSC, el Tribunal del Servicio Civil es competente para conocer en segunda y última instancia administrativa los recursos de apelación[6] en materia de régimen disciplinario, entre otros, presentados ante las entidades a partir del 15 de enero de 2010.

Para fines de este artículo solo se ha tomado en cuenta los recursos de apelación resueltos por la Primera Sala del Tribunal del Servicio Civil (en adelante Primera Sala del TSC). Asimismo, se ha considerado: a) las resoluciones de enero de 2012 correpondientes al año anterior al inicio del fortalecimiento de las CPAD; b) las resoluciones de enero 2016 y 2018, correspondiente a tercer y y quinto año posteriores al inicio de dicho fortalecimiento.

Así tenemos que en enero del 2012, la Primera Sala del TSC resolvió 42 recursos de apelación de Lima Metropolitana:

Cuadro 1

Primera Sala del 1TSC – Enero 2012

Fuente: Primera Sala del TSC / Elaboración: propia

El 83% de dichos recursos fueron declarados nulos en razón a la concurrencia de dos normas de naturaleza distinta, como son la Ley N° 24029, Ley del Profesorado y su Reglamento, y la Ley N° 27815, Código de Ética de la Función Pública. La Primera Sala del TSC consideró que se vulneró el derecho de defensa[7] en tanto el impugnante “se encuentra es estado de incertidumbre respecto al tipo y gravedad de infracción administrativa que la administración le imputa”[8].

En estos casos, la nulidad implicó retrotraer el procedimiento al momento de la imputación de cargos o la instauración del procedimiento administrativo, a fin de realizar la correcta calificación de la conducta del impugnante. Teniendo en cuenta que la mayoría de estos casos correspondían a supuestas inconductas realizadas en los años 2009 y 2010, es muy probable que la falta de sanción en el plazo de ley haya contribuido a la sensación de impunidad, más aún cuando muchos de estos casos fueron objeto de prescripción.

En enero de 2016, la Primera Sala del TSC resolvió 38 recursos de apelación, cuyas resoluciones de instauración del procedimiento administrativo correspondían a los años 2012 a 2015.

Como se observa en el cuadro n°2, el 50% de los recursos fueron considerados infundados, es decir que en el procedimiento seguido y la sanción establecida se respetó las garantías que tiene todo administrado[9].

La nulidad de las resoluciones se centró en la vulneración del principio de tipicidad[10] (cuadro n°3), a través del cual se define la conducta que la ley considera como falta[11]. Se observa en las resoluciones materia de examen que al momento de establecer la sanción se le imputa una falta o norma que no fue contemplada en la resolución de inicio del procedimiento, generándose, en consecuencia, la vulneración del derecho a defensa[12] al no haberse permitido al imputado presentar sus descargos.

Los recursos que fueron declarados fundados correpondían al principio de inocencia[13]. La autoridad competente al revisar la resolución objeto del recurso de apelación verifica que no se ha acreditado la comisión de la falta imputada pues los medios probatorios resultan insuficientes para determinar la responsabilidad del impugnante. Corresponde precisar que la culpabilidad no se debe presumir, la responsabilidad de una falta debe estar debidamente acreditada.

Respecto a las resoluciones de enero de 2018, la Primera Sala del TSC resolvió 54 recursos de apelación.

Como podemos observar en el cuadro n°5, el 74% de los recursos de apelación provenían de las UGEL de los gobiernos regionales[14].

La nulidad de las resoluciones correspondían principalmente a la vulneración del principio de tipicidad y del principio de legalidad[15]. Este último establece que solo constituyen conductas sancionables administrativamente las infracciones previstas expresamente en normas con rango legal. En los recursos evaluados se aplicaron sanciones en mérito de normas legales cuyo cumplimiento no le correspondía al imputado o se invocaron normas cuando los hechos sucedieron antes de la norma vigente, por ejemplo, se aplicó la Ley de Reforma Magsterial, Ley N° 29944, cuando los hechos sucedieron mientras estaba vigente la Ley del Profesorado, Ley N° 24029.

Las resoluciones en las que se vulneró el derecho a la defensa hacían referencia a la incorrecta notificación al denunciado. Asimismo, la mayoría de recursos que se declararon improcedentes correspondían a la falta de legitimidad para obrar[16]. Al respecto, es importante dar a conocer a los ciudadanos que la denuncia sobre presuntas faltas administrativas que presenten ante la entidad competente, no los convierte en sujetos del procedimiento.[17]

En general, podemos concluir de forma preliminar, teniendo en cuenta los recursos de nulidad que fueron considerados infundados, que ha habido avances en la calidad de las resoluciones de sanción elaboradas por los órganos encargados del procedimiento administrativo disciplinario de las UGEL y DRE de Lima Metropolitana. No obstante, que no se haya advertido en su oportunidad la vulneración del debido procedimiento administrativo (cuadros n° 3 y n° 6) nos permite afirmar que, tanto en Lima Metropolitana como en las regiones, el fortalecimiento de dichos órganos debe constituir una constante en la gestión de los titulares de las entidades antes mencionadas.

Finalmente, queremos señalar que el SIMEX, de uso obligatorio a nivel nacional, es una herramienta que sistematiza información relativa a los procedimientos administrativos disciplinarios, facilitando el seguimiento del procedimiento disciplinario desde el ingreso de la denuncia hasta la respectiva sanción. Asimismo, contiene datos relevantes[18] (tipo de faltas, quiénes las comenten, sanción impuesta, entre otros) cuyo análisis permitiría evaluar la efectividad, eficiencia de las sanciones y tomar decisiones razonables al titular de la entidad, ya sea para mejorar el procedimiento mismo y/o para elaborar estrategias de integridad.

Fortalecer, entonces, el régimen disciplinario en el sector educación, además de ser un componente de suma importancia en el sistema de integridad pública a implementar, constituye un elemento mas de persuasión a los docentes y los servidores civiles para no incumplir con los deberes inherentes a su cargo y una de las respuestas que los ciudadanos esperan obtener, por parte del Estado, para proteger su ejercicio efectivo al derecho a la educación.

Lima, 10 de Setiembre de 2018

NOTAS

[1] Aprobado a través de la R.M. Nº 0413-2013-ED. Asimismo, el Plan Nacional de Integridad y Lucha contra la Corrupción 2018-2021 (D.S. N° 044-2018-PCM ), al igual que el Plan 2012-2016, pone énfasis en el fortalecimiento de la potestad sancionadora del Estado. De igual manera, la Política Nacional de Integridad y Lucha contra la Corrupción (D.S. N° 092-2017-PCM), establece en su eje 3 la “capacidad sancionadora del Estado frente a los actos de corrupción” cuyo objetivo específico 2 se refiere a “reforzar el sistema disciplinario”.
[2] Se realizaron talleres, con mayor énfasis en Lima Metropolitana. Se elaboraron manuales y se creó la comunidad de aprendizaje virtual en el que se encontraban resoluciones del TSC relevantes, normas, jurisprudencia administrativa, entre otros.
[3] En el 2012, existían 476 expedientes sin tramitar.
[4] R.M. N° 308-2014-MINEDU.
[5]Principios que orientan la integridad pública: transparencia, corrección, probidad, respeto, veracidad, igualdad, objetividad, rendición de cuentas, participación, prevención, neutralidad (Artículo 2 del Decreto Supremo).
[6] Artículo 17, inciso d) del Decreto Legislativo N° 1023. Además, el fundamento jurídico 23 de la Resolución de Sala Plena Nº 001-2010-SERVIR/TSC6, determina que el Tribunal es competente para conocer en segunda y última instancia administrativa los recursos de apelación que sean presentados ante las entidades a partir del 15 de enero de 2010.
[7]Artículo IV. Principios del procedimiento administrativo del Título Preliminar del Texto Único Ordenado de la Ley de Procedimiento Administrativo General de la Ley Nº 27444 (TUO), aprobado por Decreto Supremo Nº006-2017-JUS TUO; numeral 14 del artículo 139 de la Constitución Política del Perú.
[8] Fundamento 24 de la Resolución N° 00599-2012-SERVIR/TSC-Primera Sala del 24 de enero de 2012.
[9] El numeral 1.2 del artículo IV del Título Preliminar del TUO reconoce a los administrados el goce de los derechos y garantías del debido procedimiento administrativo, que comprende los derechos a: exponer argumentos, ofrecer y producir pruebas y obtener una decisión motivada y fundada en derecho.
[10] Numeral 4 del Artículo 246 del TUO. Cabe precisar que se verifican varias vulneraciones a los principios del debido procedimiento en una misma resolución. Luego de la lectura de las mismas y para este artículo, se ha tenido en cuenta aquellas cuyo desarrollo, por parte de la Primera Sala del TSC, he considerado relevante para el caso en cuestión.
[11] “Se constituye como la precisa definición de la conducta que la ley considera como falta, resultando éste el límite que se impone al legislador penal o administrativo, a efectos de que las prohibiciones que definen sanciones, sean éstas penales o administrativas, estén redactadas con un nivel de precisión suficiente que permita comprender sin dificultad lo que se está proscribiendo bajo amenaza de sanción en una determinada disposición legal”. Fundamento 11 del Expediente Nº 6301-2006-PA/TC.
[12] Artículo 230 del TUO.
[13] Enunciado en el artículo 2 , numeral 24, literal f) de la Constitución; Nuneral 1.11 del artículo IV del Título Preliminar del TUO.
[14] A partir del 01 de julio de 2016, el TSC inició la atención de los recursos de apelación de las regiones, de acuerdo al Comunicado emitido por la Presidencia Ejecutiva de SERVIR y publicado en el Diario Oficial “El Peruano” del 01 de julio de 2016, en atención al acuerdo del Consejo Directivo del 16 de junio de 2016.
[15] Numeral 1.1 del articulo IV del Titulo Preliminar del TUO.
[16] El artículo 15º del Reglamento del TSC, aprobado por el Decreto Supremo Nº 008-2010-PCM4, modificado por el Decreto Supremo Nº 135-2013-PCM y por la Segunda Disposición Complementaria Modificatoria del Decreto Supremo Nº 040-2014-PCM, establece quiénes están facultados para interponer el recurso de apelación.
[17] Numeral 114.1 del Artículo 114 del TUO: “Todo administrado está facultado para comunicar a la autoridad competente aquellos hechos que conociera contrarios al ordenamiento, sin necesidad de sustentar la afectación inmediata de algún derecho o interés legítimo, ni que por esta actuación sea considerado sujeto del procedimiento.(…)”.
[18] Subrayamos sobre el particular, el párrafo 11 c) de la Recomendación del Consejo de la OCDE sobre Integridad Pública: “(…)fomentando la transparencia dentro de las entidades del sector público y de cara a los ciudadanos en relación con la eficacia de los mecanismos de aplicación y la resolución de casos, concretamente, elaborando datos estadísticos relevantes que respeten la confidencialidad y otras disposiciones jurídicas relevantes.