David Vera Tudela | EDUCACCIÓN
Sintetizando las definiciones utilizadas en la literatura, las capacidades institucionales se refieren al conjunto de habilidades y competencias de la institución pública para el cumplimiento de sus funciones y la provisión de servicios a la ciudadanía[1].
Este enfoque es reconocido por el Estado peruano para lograr un mejor desempeño en la gestión pública[2]. Asimismo, se resalta la importancia de la aplicación de este enfoque para la gestión descentralizada de los servicios públicos, que implica competencias que fortalezcan la institucionalidad de cada nivel de gobierno y sus respectivas instancias públicas. Entre estas se encuentran el fortalecimiento de las capacidades de servidores públicos, la identificación y mejora de procesos, protocolos, espacios para la articulación intergubernamental, impulso a la participación ciudadana, y uso intensivo de las tecnologías de la información y comunicación.
Describimos a continuación algunas propuestas para diagnosticar y fortalecer las capacidades institucionales en Direcciones Regionales de Educación (DRE) y Unidades de Gestión Local (UGEL) en tres niveles identificados por la literatura.
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Nivel micro: los servidores públicos
El nivel micro hace referencia a las competencias que deben poseer los funcionarios de las DRE y las UGEL para el cumplimiento de sus funciones. Al respecto, SERVIR, como órgano rector del sistema de recursos humanos, pone a disposición de las diferentes instancias del Estado herramientas, planes y estrategias para el fortalecimiento de las competencias de los servidores públicos.
En el sector educación, el MINEDU en coordinación con SERVIR ha aplicado algunas de estas herramientas de manera satisfactoria. En 2016 se aplicó el censo de servidores públicos en las instancias intermedias de gestión educativa, así como el diagnóstico de conocimientos en 10 puestos clave para más de 1700 funcionarios. En 2017 se realizó la evaluación de competencias transversales (vocación de servicio, trabajo en equipo y orientación a resultados) en directivos de DRE y UGEL. En 2018 se continuó con la asistencia técnica a los gobiernos regionales para la elaboración del Plan de Desarrollo de Personas en cada DRE.
Aunque estos instrumentos son perfectibles, deben aplicarse de manera periódica y ampliar su cobertura, especialmente el diagnóstico de conocimientos y competencias. Asimismo, es importante que los nuevos gobiernos regionales financien las acciones de capacitación priorizadas en el Plan de Desarrollo de Personas que ya se han elaborado y que el MINEDU pueda seguir brindando un acompañamiento y asistencia técnica durante su implementación.
Dada la alta rotación de los servidores públicos a nivel de DRE y UGEL (según el censo de 2016, 36% cuentan con menos de un año en el puesto y 62% menos de dos años), es importante que los contenidos brindados por las acciones de capacitación se queden en la institución y no solo en la persona capacitada. Para ello, el uso de las plataformas y repositorios de información y capacitación on-line, así como de guías, manuales y presentaciones digitales en formato off-line son de mucha utilidad y de menor costo.
Asimismo, es necesaria la aplicación de instrumentos para la evaluación de la efectividad de las acciones de capacitación, cuyos resultados deberían reflejarse en el desarrollo de innovaciones en las prácticas de gestión en el corto plazo, o cambios de indicadores de desempeño en el mediano plazo. Ello servirá no solo para identificar las mejores estrategias de capacitación, sino que también ayuda a sustentar la necesidad de su financiamiento ante las oficinas de presupuesto.
Pero en este nivel no solo se trata del fortalecimiento de capacidades individuales. El diagnóstico de capacidades a nivel micro debe considerar las condiciones de los recursos humanos (cantidad disponible y brecha de personal), así como clima laboral (motivación, sueldos, horario de trabajo, bienestar del personal) y posibilidades de desarrollo profesional (procesos de reclutamiento, promoción y capacitación). Es importante que desde el MINEDU se pueda trabajar con cada DRE la identificación de aquellos factores que limitan o refuerzan cada uno de estos aspectos y sean susceptibles de mejora de acuerdo a las competencias de cada entidad.
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Nivel meso: la organización
El nivel meso está compuesto por la capacidad de gestión de la DRE y la UGEL, es decir, las capacidades administrativas enfocadas en los sistemas de gestión para mejorar el desempeño de tareas y funciones específicas que deben cumplir.
En este nivel se debe realizar un diagnóstico de las capacidades instaladas, entendidas estas como la cantidad y calidad de los recursos físicos, tecnológicos y financieros de la DRE y la UGEL, así como de su propia estructura organizacional. De esta manera, se podrá identificar las brechas de recursos necesarios para poder cumplir con sus funciones y los objetivos institucionales. Estas brechas deben ser cuantificables en términos presupuestales y las autoridades regionales deberían priorizar su atención de manera gradual. El análisis de la estructura organizacional es particularmente relevante porque es la base para la división del trabajo entre los equipos y determina cómo se toman las decisiones al interior de la organización. Dado que la mayoría de las DRE y UGEL tienen la estructura que heredaron desde antes del inicio del proceso de descentralización, es importante plantear modelos organizacionales que respondan mejor a su contexto territorial y sus necesidades pedagógicas.
Fortalecer las capacidades institucionales a nivel meso implica optimizar los procesos de gestión administrativa, institucional y pedagógica de las DRE y UGEL. Para ello, es importante el uso de las herramientas tecnológicas y sistemas de información que provean información oportuna y confiable para la toma de decisiones, así como el seguimiento y evaluación de indicadores clave del sistema de gestión educativa. La implementación del sistema integrado de información SIMON en el marco del piloto “UGEL Moderna” emprendido por el MINEDU en Apurímac, Cajamarca, Huánuco, Moquegua, Pasco y Ucayali es un paso importante en este sentido. Pero el acceso a información no es suficiente. Se requiere que cada DRE y UGEL cuente con una cultura organizacional orientada a la mejora continua de sus propios procesos de soporte administrativo y pedagógico a las escuelas. Elaborar protocolos y mapas de procesos, identificar cuellos de botella en procesos clave, diseñar soluciones de manera colaborativa y participativa entre diferentes equipos de trabajo y con participación de los miembros de la comunidad educativa, probar y evaluar intervenciones y propuestas de gestión innovadoras, entre otros.
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Nivel macro: el entorno
El nivel macro está conformado por las capacidades políticas de las DRE y UGEL, las que contribuyen a su relacionamiento efectivo con otras entidades públicas para poder mejorar el desempeño de su gestión. Para ello es importante que cada DRE y UGEL cuente con un mapeo de actores institucionales relevantes en el ámbito de su jurisdicción, identificando sus intereses, y grado de influencia en el desarrollo de los aprendizajes. Se deben definir estrategias de relacionamiento con compromisos y productos concretos con el MINEDU, otras instancias regionales (dirección regional de salud, gerencia de desarrollo social), ONG y empresas privadas con proyectos educativos, universidades, asociaciones de padres de familia, sindicatos del sector, entre otros. En esa línea, es necesario fortalecer las capacidades de los directivos y jefes de áreas, especialmente en temas vinculados a liderazgo, técnicas de negociación, diálogo y comunicación.
Adicionalmente, las DRE y UGEL deben adaptar sus servicios a las características socioculturales de su entorno, como la pertinencia de la lengua y horario de atención al público, la implementación de calendario escolar alterno según las condiciones climatológicas del entorno (como se ha implementado desde 2017 en Loreto), entre otros.
A partir de cada uno de estos niveles y componentes, el primer paso consiste en realizar un diagnóstico de las capacidades institucionales bajo una metodología estandarizada, la cual ha sido plasmada en un instructivo elaborado por la PCM[3]. Desde el MINEDU se puede brindar la asistencia técnica para la adaptación de dicho instrumento al sector educación y que cada DRE lidere dicho proceso en su jurisdicción. Como segundo paso, las DRE, con el acompañamiento del MINEDU, deben elaborar un plan de mejora de las competencias, con indicadores y cálculo de presupuesto necesario para el cierre de las brechas, para que sea incluido en la formulación presupuestal de cada año del gobierno regional y en las transferencias desde el gobierno central.
En conclusión, el enfoque de capacidades institucionales brinda un marco conceptual interesante para fortalecer la gestión descentralizada en el sector educación y permite modernizar la gestión en DRE y UGEL en beneficio de todos los estudiantes del país.
Róterdam, 13 de setiembre de 2019
Bibliografía
Insuasty, N. C. (2013). Análisis de la capacidad institucional municipal en Colombia frente a los derechos de educación y vivienda de la población desplazada. Estudio de caso en el municipio Ibagué. Punto de Vista, 3(5), pp. 95-118.
PCM (2016a). Capacidades Institucionales: Un nuevo Enfoque hacia el Fortalecimiento Institucional para la Gestión Descentralizada. Documento de Trabajo aprobado por Resolución Ministerial Nº 006-2016-PCM. Disponible en http://www.descentralizacion.gob.pe/index.php/2016/08/01/nuestras-publicaciones/
PCM (2016b). Diagnóstico de Capacidades Institucionales para Gobiernos Regionales y Locales. Instructivo aprobado por Resolución de Secretaría de Descentralización Nº 015-2016-PCM. Disponible en http://www.descentralizacion.gob.pe/index.php/2016/08/01/nuestras-publicaciones/
Rosas Huerta, A. (2008). Una ruta metodológica para evaluar la capacidad institucional. Política y cultura, (30), pp. 119-134.
Willems, S., & Baumert, K. (2003). Institutional capacity and climate actions. OECD Environment Directorate International Energy Agency. Paris: OECD. Disponible en https://www.researchgate.net/profile/Kevin_Baumert/publication/228910054_Institutional_capacity_and_climate_actions/links/573618ad08ae9ace840aef5c/Institutional-capacity-and-climate-actions.pdf .
[1] Rosas, 2008; Insuasty, 2012; Willems & Baumert, 2003
[2] Resolución Ministerial Nº 006-2016-PCM de la Presidencia de Consejo de Ministros
[3] Resolución Nª 015-2016-PCM/SD
