José Luis Gargurevich/ EDUCACCIÓN
En estos años, la discusión sobre la gestión descentralizada de la educación ha puesto énfasis en mirar el territorio. Y con razón. Estamos hablando de más de 2000 jurisdicciones territoriales a nivel distrital en el Perú, y otras configuraciones geográficas de alta diversidad a nivel de cuencas, mancomunidades, centros poblados y caseríos, desde donde, además, se desarrollan contextos sociales, culturales y lingüísticos de alta diversidad.
Ningún servicio público podría ser diseñado y entregado bajo un modelo universal, uniforme, neutral o des-localizado (1). Es necesario situar la política pública en un territorio, para permitir que actores estatales y comunitarios a cargo de su implementación y de proveer los servicios tengan decisión allí donde los ciudadanos los reciben.
Aunque es evidente la imposibilidad de gobernar bajo un modelo unívoco, en la práctica, gestionar servicios desde los territorios no ha encontrado expresión aún. El Estado se divide políticamente en territorios, pero los servicios públicos se dividen en Sectores.
Si necesito que mi hijo acceda a una escuela pública en una zona rural dispersa, ¿es posible que el Estado me ofrezca darle alimentación, transporte, acceso a salud, registro de identidad y servicios higiénicos adecuados, sin necesidad de que se crucen en el mismo lugar 6 Ministerios, 2 Programas y 3 Organismos diferentes? Si en esa escuela no llegan textos escolares suficientes del nivel secundaria, ¿será posible que alguien del territorio pueda solucionarlo sin necesidad de iniciar una cadena de responsabilidades que llegan hasta el Ministerio de Educación, donde algún funcionario, a miles de kilómetros de ahí, no tuvo la información actualizada en su Hoja de Excel? ¿Cómo puede el Estado resolverle un problema a un ciudadano (su usuario), si las decisiones para subsanarlo no se encuentran en la facultad del mismo interlocutor que lo atiende? ¿Cómo se puede decidir cuáles, cuántos y de qué forma los servicios públicos deben ser provistos a una comunidad, si los que los proveen no pueden tomar esas decisiones?
La lógica de cada Sector ofreciendo servicios reside en un viejo paradigma, que concentra la actuación de la política pública en la oferta: cada Ministerio -cabeza de esos Sectores- dispone y organiza un despliegue de esfuerzos, personas, instancias y recursos en pensar, estandarizar y enviar esa oferta a los territorios. Y pensar el servicio desde la oferta lo aleja de entender lo que el usuario necesita, en el número y la forma que lo necesita, y los paquetes o “combos” de servicios a los que quiere acceder.
Como ciudadano, yo tengo derecho a educación, salud, identidad y otros muchos servicios de calidad a los que el Estado debe permitirme acceder; más allá de que cada uno de esos servicios pudiera estar en responsabilidad de entidades diferentes. La organización estatal no puede ser el organizador de la entrega de los servicios.
Ante una organización sectorial de los servicios, los territorios pierden su valor como dimensiones de decisión. Convierten los esfuerzos de la gestión descentralizada en experiencias de articulación solamente. Y todos coincidimos en la importancia de la articulación, y en ello el Ministerio de Educación y los Gobiernos Regionales vienen dando, con algunos hiatos últimamente, un esfuerzo sostenido. Se han dado normas para clarificar los roles de cada nivel de gobierno, creado espacios de diálogo y coordinación intergubernamental, colocado incentivos presupuestales de acuerdo al desempeño de las instancias descentralizadas (DRE y UGEL), se han acompañado modelos territoriales de cómo cada región imagina sus escuelas, y qué tipo de UGEL se necesita organizar para atender la diversidad social, lingüística y cultural. Pero las decisiones siguen estando en el mismo lugar -el nivel central- y los servicios educativos siguen siendo diseñados, estandarizados e implementados sin mayor margen para la adecuación. Y, entonces, ¿articulamos para qué si ya todo está dicho?
Y es que valorar el territorio solo para articular esfuerzos es todavía un escenario muy lejano para hablar de descentralización. Desliza la sensación de que el territorio es sólo una escenografía, un espacio de encuentro (y lo es), pero olvida que es, sobre todo, un entramado de acción social. Acciones y relaciones sociales que expresan identidades y propósitos compartidos por múltiples agentes, cada uno con demandas, potencialidades, visiones distintas. Constituyen los espacios donde los sujetos hacen ejercicio de sus derechos, libertades y posibilidades para vivir y crecer en su propia cultura y lengua.
El territorio es entonces espacio + contexto + acción, y para efectos de la política pública, si es un entramado de alta diversidad, se esperaría que los servicios públicos se actúen y flexibilicen de acuerdo a ella. Ahí se operativizan, se materializan, es ahí donde el ciudadano tangibiliza al Estado concretamente.
El enfoque territorial necesita transitar a la gestión territorial. No basta con lograr que los operadores de los servicios se articulen y coordinen esfuerzos, es necesario que las decisiones sobre estos servicios puedan estar en agentes localizados en los territorios.
¿Y si migramos a un nuevo paradigma? Uno donde el territorio se constituya la unidad de decisión de las políticas, donde se adopten estructuras de gobierno Estado-sociedad, que empaqueten carteras de servicios integrales para todos los ciudadanos que allí residen, categorizados de acuerdo a las características, demandas, potencialidades y prioridades de esos sujetos. Servicios Territoriales organizados desde la demanda, usando varios establecimientos, instancias y locales. En ese escenario, ponernos en el desafío de dejar de hablar de escuelas como puntos finales de entrega, para empezar a hablar de servicios educativos como paquetes integrales.
¿Es posible cambiar ese paradigma? ¿Diseñar mecanismos para que los servicios se planifiquen y se gobiernen desde donde se entregan, y no desde donde se diseñan?
En Salud ya encontramos una concepción de “servicios” para referirse a todos los entregables que se ofrecen en un punto de atención determinado, con el fin de resolver un problema o una necesidad pública. Esos servicios además deben ir modificando su naturaleza a medida que la demanda vaya haciéndolo: ampliar su oferta, ampliar su capacidad, intercambiar servicios con otros establecimientos públicos o privados, etc., ofrecer otros servicios complementarios afines (farmacia, hotelería, consejería, rehabilitación). El servicio debe planificarse y transformarse a medida que los ciudadanos lo demandan.
En Educación la nomenclatura de “servicios” es aún muy joven. El Ministerio de Educación viene trabajando el diseño de modelos de servicios educativos pero en la práctica cuando estos son puestos a disposición de los estudiantes en las escuelas, se circunscriben al servicio pedagógico específicamente, y no a alimentación escolar, residencia, salud, conectividad, orientación psicológica, etc. Tenemos casos de servicios que incluyen residencia (como es el caso de los Centros Rurales de Formación en Alternancia y los Colegios de Alto Rendimiento, por ejemplo), pero son la excepción aun.
Hablamos de sujetos a los que se les ofrezca “paquetes” o “conjuntos” o “carteras” de servicios educativos, de acuerdo a su necesidad, independientemente de quien sea hoy el responsable de proveerlos, adecuados para su contexto cultural, socio-económico, lingüístico. Servicios, además, que, al acceder a ellos, asegure el transporte hacia él, alimentación escolar, residencia, visita domiciliaria, consejería, servicios higiénicos. Es decir, plantear una política pública que piense en lo que el ciudadano debe recibir, más allá de quién en el Estado debe organizarse para proveérselo.
Un escenario donde, en base a estándares nacionales fiscalizados por el nivel central, cada territorio organice la atención educativa en función de carteras de servicios públicos, privados y de cualquier otra fórmula mixta o comunitaria basado en la capacidad ya instalada:
- Servicios educativos (pedagógicos, digamos), organizados en forma y número de acuerdo a los niveles y modalidades establecidos por el Ministerio de Educación:
- Servicios particulares al territorio, empaquetarlos según ciclo de vida de sus habitantes y donde estén las demandas principales, reconociendo modos de entrega de esos servicios de acuerdo a la ubicación geográfica o la situación de vulnerabilidad o necesidad de ciertos grupos poblacionales. Así, puede ofrecerlos en formas de Itinerancia, Residencias, Alternancia, Visitas domiciliarias, Programas no escolarizados, y otros.
- Servicios complementarios. Alimentación, Residencia, Cobertura de salud, Registro de identidad, Orientación sobre prácticas de crianza, Seguridad, Proyectos productivos, Protección contra violencia sexual, familiar, Conectividad, etc.
De acuerdo a ciertos modelos, como lo son actualmente la secundaria en alternancia o los CRFA, muchos de estos servicios son indesligables de la oferta educativa, así como de las caracterísiticas de cada contexto, el transporte, la residencia, las guarderías (para el caso de estudiantes madres adolescentes o jóvenes), Consejería u Orientación, o servicios básicos en la escuela (agua, luz, saneamiento). Incluso, en la lógica de servicios para cada tipo de cliente o usuario, el territorio puede definir otros servicios ligados a los docentes o la comunidad: Residencia temporal docente, guardería para hijos/as de docentes, Escuelas de Padres, Centros de Recursos para el Aprendizaje que puedan usarse para fines de vigilancia comunitaria de la gestión educativa, o redes de interaprendizaje entre escuelas, entre otros.
Hablar de una cartera de servicios educativos desde los territorios nos permite ubicar al sujeto, a la familia, al estudiante, en el centro de la respuesta del Estado, sin pensar desde una oferta pre establecida. Un aprendizaje que como Estado estamos llamados a hacer si queremos realmente modernizar y descentralizar los esfuerzos de la gestión educativa. Levantar el vuelo del debate para pasar así de apelar al enfoque territorial de las políticas a la gestión territorial de los servicios.
Lima, 7 de mayo de 2018
(1) Revista Tarea, N° 93. Martín Moya: Gestión local y diversidad cultural. Tarea. Editor: Lima, 2016.
