Desafíos para la gestión descentralizada en el sector educación III

David Vera Tudela | EDUCACCIÓN

En la entrega anterior, analizamos cómo la Nueva Gestión Pública (“New Public Management” o NPM) se ha aplicado en el sector educación en el Perú (ver EDUCACCION Nº 50). Sin embargo, las limitaciones y efectos adversos de la implementación de este modelo en algunos contextos, dio como resultado el surgimiento de nuevos elementos y modelos para la administración pública. Estos modelos suelen nombrarse, en general, como las reformas “Post-New Public Management”, que involucra la Nueva Gobernanza Pública (“New Public Governance”), el gobierno electrónico (“e-governance”), y el Nuevo Servicio Público (“New Public Service”). En esta oportunidad, presentaremos las principales características de la Nueva Gobernanza Pública, y algunas lecciones de este modelo para fortalecer el proceso de descentralización en el sector educación.

La Nueva Gobernanza Pública

Esta corriente empieza a surgir a inicios del nuevo milenio como respuesta a las limitaciones y efectos adversos de la implementación del “New Public Management” en algunos países desarrollados. De acuerdo a estudios previos (Brinkerhoff & Brinkerhoff, 2015; Hyndman & Lapsley, 2016), entre las principales críticas a la aplicación de este modelo, se encuentran el cambio de orientación de la función pública: de la universalidad y equidad a una que se centra en la eficiencia y al individualismo. Como consecuencia de ello, se reduce la efectividad del Estado para proveer servicios públicos de calidad a los grupos más vulnerables. La literatura también menciona otros problemas como las limitaciones de los sistemas de incentivos extrínsecos para motivar a los servidores públicos, la dificultad de medir los productos de la gestión pública a nivel individual y colectivamente, así como desafíos en la coordinación de políticas públicas entre diferentes instituciones públicas y privadas para lograr resultados.

Por otro lado, la OECD también ha reconocido las limitaciones del modelo y está promoviendo una agenda “Post-NPM”. Por ejemplo, mejor definición de los productos/servicios que ofrecen las instituciones públicas, así como poner menos énfasis en el uso del proceso presupuestario como una herramienta que sirva para el control y definición de las metas de los productos de la gestión pública, sino que estas se basen en un diálogo permanente sobre el desempeño entre las entidades públicas (OECD, 2010).

Por otro lado, la corriente de New Public Governance se basa en la idea de la existencia de un Estado plural y pluralista, donde múltiples e interdependientes actores contribuyen a la provisión de los servicios públicos y donde diferentes procesos retroalimentan el sistema de toma de decisiones (Osborne, 2006). En ese sentido, se reconoce la necesidad de una gobernanza inter-institucional, tanto con entidades dentro y fuera del sector público, con énfasis en los procesos, pero también en la obtención de los resultados (no solo los productos) que normalmente requieren una mirada más integral del problema social y acciones coordinadas con otros actores para lograr soluciones efectivas. Para ello, es crítico la construcción de relaciones inter-institucionales sostenibles, donde el estilo de gestión se base en la confianza, en la “co-producción” de los bienes y servicios públicos donde las diferentes instancias del Estado y la ciudadanía trabajan juntos en resolver los problemas de la sociedad. Los actores comparten los mismos objetivos y valores, o al menos, valoran más el logro de los objetivos colectivos que los individuales, lo cual promueve la cooperación entre todos.

De esta manera, esta corriente busca fortalecer los vínculos entre el Estado, el sector privado y la sociedad civil, promoviendo iniciativas conjuntas con un enfoque “de abajo hacia arriba” para el diseño e implementación de las políticas públicas. Bajo este marco, también se promueve la generación de plataformas colaborativas desde el Estado con otras instituciones privadas y de la sociedad civil, para lograr un proceso de toma de decisiones colectivo en la gestión de programas públicos o en la implementación de las políticas públicas (Ansell & Gash, 2008). Para ello es importante que estas plataformas estén lideradas desde el Estado, estén orientadas a obtener consensos, sean vinculantes y centradas en algún programa o política pública en particular, todo lo cual ayuda a incrementar la legitimidad y gobernanza durante su implementación.

Lecciones para el sector educación

En los últimos años, el sector educación estuvo influenciado fuertemente bajo la corriente del New Public Management, lo cual permitió grandes avances en mejorar la eficiencia de la entrega del servicio educativo, en términos de contratación y asistencia docente, generar infraestructura adecuada y materiales educativos entregados a tiempo. Sin embargo, aún nos falta mucho cerrar las brechas de la inequidad en el sistema educativo. En ese sentido, la Nueva Gobernanza Pública nos enseña que también debemos enfocarnos en el resultado del servicio, es decir, que nuestros estudiantes puedan lograr las competencias que requieren para su vida y ejercer su ciudadanía con valores. Para ello, es necesario por un lado el trabajo sincronizado, fluido y efectivo entre los actores del sistema educativo para que la cadena de procesos funcione sin mayor contratiempo. Asimismo, se requiere de una convocatoria más amplia de actores, que incluya una mayor participación de otros sectores, así como agentes privados y de la sociedad civil.

Es así que tomando en cuenta estas consideraciones, se plantean las siguientes recomendaciones:

Reformular la articulación vertical

La articulación vertical corresponde a las relaciones intergubernamentales entre el Ministerio de Educación, las Direcciones o Gerencias Regionales de Educación, las UGEL e incluso con las municipalidades. Si bien contamos con espacios de articulación institucionalizados, como la reciente reactivación de la Comisión Intergubernamental en Educación, la relación intergubernamental con los gobiernos regionales se ha visto resquebrajada en diferentes ocasiones. La huelga docente, cambios ministeriales y de autoridades regionales, así como de sus equipos de gestión son algunos ejemplos. Por otro lado, la articulación con los gobiernos locales se limita principalmente a transferencias de recursos para proyectos de infraestructura educativa.

La relación intergubernamental debe servir para la generación de soluciones conjuntas a problemas específicos y priorizados en cada territorio, mirando la experiencia regional y local. Ello implica que las políticas y programas educativos sean diseñados e implementados de manera diferenciada que respondan a las necesidades territoriales. Por ejemplo, se podría comenzar con acuerdos mutuos entre MINEDU y los gobiernos regionales sobre la focalización, intensidad y materiales utilizados por los programas de acompañamiento pedagógico, en lugar de aplicar una receta única a todo el país. Asimismo, la discusión de las normas y políticas educativas más importantes con los gobiernos regionales durante el proceso de diseño de las mismas, ayudaría no solo a mejorar la legitimidad de las mismas, sino también a tomar en cuenta ex ante potenciales problemas o consecuencias de la implementación. Asimismo, es importante comenzar a tener una relación más cercana desde el MINEDU y desde los gobiernos regionales con los gobiernos locales. La identificación y sistematización de iniciativas, servicios y programas educativos, así como el registro del pago de docentes a cargo de los municipios debe ser un primer paso. Posteriormente, se podría diseñar un menú de opciones a los gobiernos locales que deseen replicar las experiencias exitosas y hasta crear un fondo para su financiamiento para los distritos más pobres.

Sistematizar las experiencias de la coordinación horizontal

La coordinación horizontal se refiere a la relación intersectorial (solo entre entidades públicas) o multisectorial (incluyendo actores no gubernamentales) para la solución de problemas específicos. En el caso de educación, contamos con el Plan Intersectorial “Aprende Saludable” que fue suscrito en 2013 entre el MINEDU, el MINSA y el MIDIS, que implica el desarrollo de actividades vinculadas al programa de alimentación escolar “Qali Warma”, la generación de entornos y comportamientos saludables, y campañas de salud para los estudiantes. En este marco, vale la pena analizar si la estrategia ha logrado mejorar la salud y entorno de los estudiantes, a partir de soluciones contextualizadas al territorio y con mayor participación de los padres de familia, o si, por el contrario, es la suma de varias actividades que hace cada sector y ahora están agrupadas bajo un mismo nombre. Asimismo, esta estrategia debe formar parte de un esfuerzo más amplio que parta de una comprensión integral de los diferentes factores que afectan la asistencia, permanencia y logro de aprendizajes de los estudiantes en cada territorio. El mapeo de los diferentes actores públicos y privados con alguna incidencia en dichos factores pueden contribuir a identificar experiencias desde lo local y regional para generar sinergias y sistematizar las lecciones aprendidas.

Promover autonomía escolar y nuevo impulso a la participación de sociedad civil

La principal instancia de participación de la sociedad civil en el sector educación se da en la misma escuela, a través de los Consejos Educativos Institucionales (CONEI) cuya incidencia en la gestión de la escuela es heterogénea y limitada. En efecto, de acuerdo a la limitada evidencia al respecto, el nivel de participación de padres de familia es incipiente y de baja calidad, basado en retórica sin mayor análisis concreto de la práctica educativa, con agenda centrada en aspectos administrativos y económicos (Bazo et al, 2009; Almerco, 2012). Resulta imperativo no solo promover la participación de todos los actores, sino también elevar la calidad de la misma, a partir de acompañamiento y capacitación a los actores, con productos y acuerdos concretos en temas relevantes para la mejora de la calidad educativa. Asimismo, es necesario fortalecer la autonomía de la escuela, no solo reduciendo la burocracia administrativa que afronta el director sino también dotando de recursos y mayor capacidad de decisión para que los acuerdos de estos espacios puedan lograr los cambios que se propongan.

Por otro lado, los Consejos de Participación Regional (COPARE) y en menor medida los Consejos de Participación Local (COPALE) también han tenido un desarrollo heterogéneo en el país y un alcance limitado a pesar de estar más cerca de las instancias tomadoras de decisiones en el territorio, como las DRE y las UGEL. Estos espacios tuvieron mayor dinamismo cuando se elaboraron los Proyectos Educativos Regionales y Locales, y actualmente son plataformas de discusión en el territorio para contribuir al nuevo Proyecto Educativo Nacional al 2036. Sin embargo, el resto del tiempo adolecen problemas para definir y trabajar con una agenda concreta, que no han tenido mucha capacidad de incidencia en las políticas regionales, ni han logrado reconocimiento suficiente (Villarán et al, 2017). Para potenciar el rol de estos espacios, la literatura recomienda promover una mayor participación de los actores, tener una agenda concreta con metas claras, asegurando la presencia de los responsables de los procesos educativos (Gana Romero, 2014). También se ha recomendado generar cambios de estructura y funcionamiento de los COPARE con financiamiento público y potenciar el espacio para fortalecer la articulación vertical y coordinación horizontal desde el territorio.

Colofón

En la vida real, las tres corrientes de la administración pública que hemos discutido en estos artículos coexisten al mismo tiempo, y dependiendo del estilo de gestión de las autoridades educativas, alguna de ellas puede resaltar más que las otras. Lo importante es tratar de tomar los mejores elementos de cada una que pueden ser factibles de implementar, pero al mismo tiempo efectivas para reducir las desigualdades y seguir fortaleciendo la gestión de los procesos educativos en todo nivel con orientación al resultado que todos nuestros niños, niñas y adolescentes puedan desarrollar su potencial a lo largo de su vida.

Róterdam, 20 de mayo de 2019

Referencias

Almerco, L. C. (2012). La dinámica participativa en las actas de reuniones del CONEI. Educación, 21(41), 41-62.
Ansell, C., & Gash, A. (2008). Collaborative governance in theory and practice. Journal of public administration research and theory, 18(4), 543-571.
Bazo, C. D., Palacios, B. A., Almerco, L. C., & Laveriano, N. Á. (2010). Los Consejos Educativos Institucionales y sus funciones de participación, concertación y vigilancia: condiciones para su desarrollo. Educación, 19(36), 61-79.
Brinkerhoff, D., & Brinkerhoff, J. (2015). Public sector management reform in developing countries: Perspectives beyond npm orthodoxy. Public Administration and Development, 35(4), 222-237.
Gana Romero, O. D. (2014). Una mirada a los Consejos Participativos Regionales de Educación (COPARE) en Perú: sistematización de las experiencias de Cusco, Moquegua y Piura.
Hyndman, N., & Lapsley, I. (2016). New public management: The story continues. Financial Accountability & Management, 32(4), 385-408.
Klijn & Koppenjan (2012). Governance Network Theory: Past, Present and Future. Policy and Politics, vol 40(4): 187-206.
OECD (2010), Public Administration after “New Public Management”, Value for Money in Government, OECD Publishing, Paris.
Osborne, S.P. (2006). The New Public Governance?. Public Management Review, 8(3), 377-387.
Villarán, V., Madueño, D., & Torres, M. F. (2017). Promoción de la participación y vigilancia ciudadana en educación: Sistematización de la edición 2015 de los Diálogos Ciudadanos por la Educación.