Descentralización: ¿Quién le pone el cascabel al gato?

Hugo Reynaga Muñoz/ EDUCACCIÓN

Gestionar la educación de acuerdo a las características diversas de los territorios que conforman nuestro país: he ahí un gran desafío, aún insatisfecho, pero que es clave para garantizar a todos –niños, niñas, adolescentes, jóvenes y adultos– el derecho a una educación con calidad y equidad.

La gestión territorial tiene que ver con la capacidad del Estado para identificar y responder a la diversidad de necesidades, expectativas y sueños de estudiantes y comunidades, estas últimas asociadas a la heterogeneidad de realidades sociales, económicas, culturales y territoriales del país. En suma, parafraseando a Fornara, (2018), ponerle rostro a la equidad desde la gestión territorial y explicitando la centralidad de los sujetos en la política.

A decir de las normas, la cuestión es muy clara. Para cerrar brechas, es preciso lograr un proceso estratégico, integrado, eficaz y eficiente de ordenamiento y gestión territorial que asegure el desarrollo humano en todo el territorio nacional, en un ambiente de paz… basada en el conocimiento y la investigación de la excepcional diversidad del territorio y la sostenibilidad de sus ecosistemas; en la articulación intergubernamental e intersectorial; en el fomento de la libre iniciativa pública y privada; y en la promoción del diálogo, la participación ciudadana y la consulta previa a los pueblos originarios[1]. Si partimos de esa premisa, la gestión del territorio solo es viable y sostenible con una gestión descentralizada de los servicios educativos, respondiendo a los principios de equidad, subsidiariedad y de economías de escala, para hacerla más pertinente y acercar las decisiones y recursos al nivel de más cercano a la población, para ello se precisa la relación y articulación del gobierno nacional, gobiernos regionales y locales en la gestión desde sus responsabilidades específicas y compartidas[2].

Sintonizados con esa perspectiva, los lineamientos para la gestión educativa descentralizada[3] y la matriz de gestión descentralizada[4], ambos documentos oficiales, pueden ser una oportunidad para potenciar la gestión descentralizada en el territorio.

Sin embargo, la manera como se organiza y gestiona la educación en la realidad ha tenido los mismos parámetros en todas las regiones: una organización homogénea, que no toma en cuenta el territorio, que se organiza de igual manera en Huancavelica, en Loreto y Moquegua. En el país, la gestión y administración de la educación en el territorio no toma en cuenta la diversidad, la geografía ni la economía estructurada por cuencas y microcuencas.

Dicha organización aún prevalece y tiene como antecedente las Resoluciones Supremas 203, 204, 205 -2002-ED que aprobó la organización interna y el Cuadro de Asignación de Personal (CAP) de diferentes DRE y UGEL[5], con limitado personal y sin considerar los escenarios territoriales diversos como la dispersión, las lenguas, la organización comunal, las cuencas, los circuitos, los corredores, la estacionalidad.

¿Este modelo de gestión funciona? tomemos como ejemplo el caso de las UGEL de Loreto, que se presentan en el siguiente cuadro:

Fuente: elaboración propia.

Consideremos las características territoriales del Loreto: una superficie de 368 851 km², más grande que Ecuador, casi del tamaño de Alemania, donde se hablan 25 lenguas, pero con mucha menor densidad poblacional. Por ejemplo, solo en la UGEL Maynas existen 1,816 Instituciones Educativas (IIEE), y de las 65 personas que trabajan en ella, solamente 18 ejercen la función de monitoreo y asistencia técnica pedagógica a las cerca de dos mil escuelas. Esta situación se repite en las ocho UGEL de Loreto.

Otro ejemplo son el Servicio de Residencias estudiantiles (SRE). A la fecha, el Ministerio de Educación (MINEDU) ha identificado 162 SRE, y la mayor concentración continúa en los departamentos de Loreto (54) y Amazonas (57). Lo mismo ocurre con la presencia de escuelas unidocentes, cercanas unas de otras.

Esta situación es insostenible. Se necesita desarrollar procesos de ordenamiento y gestión territorial, desde un esquema de gestión descentralizada de la educación. Se trata de cumplir con la política 34 del Acuerdo Nacional, y avanzar en cambios sustanciales con la concurrencia de los tres niveles de gobierno. Solo así será posible acortar las brechas existentes.

En ese sentido, propongo algunos desafíos para el debate:

1. Centralidad de niños, niñas, adolescentes y jóvenes en el servicio y la política

¿Cómo asegurar trayectorias escolares que generen oportunidades de desarrollo, teniendo en cuenta la diversidad? Para hacerlo, es necesario afianzar su desarrollo personal, comunitario y social. Adolescentes de escuelas rurales de Huancavelica, Ucayali y Loreto, mencionan que la educación debe permitirles crear puentes entre su comunidad, su desarrollo personal, su identidad, su bienestar económico, para poder continuar su formación en la educación superior.

2. Lo pedagógico al centro de la gestión del territorio

¿Cómo hacer que se potencie el trabajo pedagógico en las escuelas? Si consideramos el número de especialistas pedagógicos de las UGEL de Loreto, frente al rol de la UGEL que es acompañar, supervisar y monitorear a las instituciones educativas, salta a la vista la necesidad de una estrategia de soporte pedagógico basada en las características y potencialidades del territorio.

Una gestión territorial requiere mayor cercanía y apoyo al liderazgo pedagógico de las Instituciones Educativas, desde entornos de colaboración y cooperación que aporten mayor autonomía y flexibilidad a la gestión pedagógica. Se requiere combinar modelos prescriptivos con modelos de mayor flexibilidad. Las experiencias de las redes educativas en diversas regiones del país en contextos urbanos, como las redes en Lima Metropolitana, y en contextos rurales, como las redes de Piura (gestión local), además de los servicios itinerantes integrados, nos dan pistas y abren posibilidades que necesitan evaluarse, para identificar los aspectos que puedan generalizarse.

3. Cuencas/Microcuencas: estructuradoras de la unidad de gestión en el territorio

El esquema de gestión que va de las DRE/UGEL/IIEE es inviable para territorios como Loreto, tal como vemos en el gráfico siguiente. La división de cuencas e Inter cuencas presentan escenarios diversos. Esa división, si hacemos además un análisis cultural, económico, social y ambiental, reconfigura la región y plantea la necesidad de un ordenamiento territorial de los servicios educativos, tanto como de la unidad de gestión del territorio y de otros niveles de decisión. Un ejemplo es la organización de las UGEL, básicamente asentadas en ámbitos provinciales, según la Ley General de Educación[6]. Por eso es necesario que los Gobiernos Regionales diseñen modelos organizacionales y de gestión que tengan en cuenta las cuencas y microcuencas. Eso permitiría un mejor acercamiento de las decisiones y recursos al territorio, de manera que se pueda planificar, acompañar, monitorear, proveer servicios con mayor pertinencia. Las redes educativas rurales son una gran oportunidad para desconcentrar la función pedagógica.

Mapas de cuencas e intercuencas de Loreto

Fuente Minagri

4. Cambiar la unidad de planificación y de asignación de recursos

¿Desde donde se planifica en el sector? Es necesario revisar la ruta de planificación que aún prevalece en el Estado, que no sale de la propia entidad. La unidad mínima de planificación deben ser los niños, niñas, adolescentes, jóvenes, los que están dentro y fuera del sistema educativo, partiendo de sus necesidades en escenarios territoriales diversos. Es en función de ellos que se necesita organizar servicios pertinentes y flexibles, partiendo de los sujetos es que se debe desarrollar la cadena de resultados, productos, actividades, insumos y costos. El territorio define el tipo de modelo de atención y, en consecuencia, la cadena de valor se hace más clara. A nivel de gasto necesitamos recuperar el principio aristotélico de “desigual tratamiento a los desiguales”. Esto reviste una enorme complejidad, ya que implica invertir más donde mayores brechas existen, pero al cambiar la unidad de análisis podemos dar concreción a una vieja discusión de la economía de la educación: la equidad en el gasto educativo, garantizando así el derecho a una educación de calidad con equidad.

5. Des-sectorializar la organización del servicio, con mayor gobernanza local

¿Cómo pasar de una mirada unidimensional del sujeto de la política a una mirada multidimensional? Una visión de Estado garante de los derechos, requiere atender a los sujetos como estudiantes, personas y ciudadanos con una cultura, con una identidad, en su desarrollo integral. Esto exige una mayor y mejor articulación, una coordinación vertical y horizontal. Para hacerlo, en algunos contextos, la escuela puede ser una plataforma articuladora de los servicios, como se viene implementando en Ucayali, o los modelos de atención a la primera infancia. La concreción de la articulación en la provisión de los servicios se debe dar en el contexto local. Los gobiernos locales tienen ese rol articulador, que no se ha potenciado.

6. Escuela, familia y comunidad una relación inseparable en ámbitos rurales

La gestión de las escuelas en contextos rurales, debe estar pensada y desarrollada incluyendo a las familias y la comunidad. Las escuelas abiertas al entorno local son las que muestran mejores resultados de gestión.

7. Flexibilidad y adecuación normativa

Las normas nacionales enfrentan el reto de la flexibilización en contextos territoriales diversos. Como ejemplo, tenemos los casos de los servicios de Residencia Estudiantil, Centros Rurales de Formación en Alternancia, el Servicio Tutorial, que no tienen una línea clara de desarrollo en la carrera magisterial, ni en ingreso, la permanencia, las evaluaciones, las áreas de desempeño, los tipos de cargo ni la carga horaria. Experiencias como la de Arequipa, en la UGEL La Castilla, donde se implementó el 3 por 1; de Loreto, con el calendario Alterno; de Imaza, con la UGEL intercultural, requieren arreglos normativos flexibles a nivel nacional y regional, para hacerlas más sostenibles.

Finalmente, urge la aprobación de la política educativa para ámbitos rurales: Asimismo, continuar con la implementación de la política de EIB y los lineamientos para la gestión educativa descentralizada. En ese marco es que se debe implementar un proceso de gestión y ordenamiento territorial.

Lima, 9 de abril de 2018

[1] Política 34 del Acuerdo Nacional

[2] Ibíd.

[3] Aprobado con RSG 938-2015-MINEDU

[4] Aprobado con Resolución Ministerial N°195-2015 – MINEDU

[5] Las regiones de San Martin, Piura y la DRELM de Lima Metropolitana han cambiado su estructura organizacional y con apoyo de la DIGEGED se han actualizado CAP-P de las UGEL y DRE a nivel nacional.

[6] Es preciso señalar que en los últimos años se han creado UGELs en ámbitos distritales e interdistritales, como es el caso de Imaza, Pangoa, Rio Tambo, Pichari-Kimbiri