Karina Morales | EDUCACCIÓN
Financiar las universidades públicas es un proceso en construcción. Con la aprobación de la Ley Universitaria en el año 2014 se da inicio a un proceso de reforma de la educación superior de largo aliento que puede resumirse en dos tipos de políticas. Una de regulación y una de fomento. En estos años, se ha hablado mucho del rol regulador de la calidad universitaria que tiene el Estado a partir de la Ley Universitaria, principalmente a través de la SUNEDU. Sin embargo, poco se ha dicho del rol de fomento de la calidad que se traduce en el desarrollo de mecanismos para mejorar la calidad, pertinencia y accesibilidad de la educación superior. El financiamiento estratégico es uno de estos mecanismos y es un aún muy limitado que requiere diversificarse e intensificarse.
En esta línea, con la aprobación de la Ley Universitaria, el Ministerio de Educación ha asumido un rol de fomento de la calidad de las universidades públicas y ha facilitado el financiamiento de mejoras en las universidades para lograr cumplir y dar sostenibilidad a las condiciones básicas de calidad que exige el licenciamiento de la SUNEDU a todas las universidades. Una muestra de ello es el reciente licenciamiento de la Universidad San Luis Gonzaga de Ica. Sin embargo, las exigencias tecnológicas y de creación de conocimiento hacen evidente que la inversión que necesitan las universidades es mucho mayor a lo que exigen las condiciones básicas de calidad por lo cual es clave es identificar distintas maneras de incrementar la inversión en las universidades de manera sostenible, eficiente y equitativa.
Las cifras del Ministerio de Economía y Finanzas evidencian que el presupuesto para la educación superior se ha concentrado en el incremento de becas, es decir, al financiamiento directo de la demanda. En cuanto al presupuesto de las universidades públicas, este no ha incrementado significativamente; sin embargo, la capacidad de gasto de las universidades tampoco ha evidenciado la necesidad de un mayor presupuesto. Entre el 2014 y el 2019, el presupuesto asignado a 45 universidades incrementó de 4, 300 a 5,000 millones de soles, es decir, un incremento de 1.6, pese a que el índice de precio al consumidor – IPC incrementó en 4.6 en ese mismo periodo. Asimismo, en el 2019 se crearon 7 universidades con un presupuesto total de 111 millones de soles en total, es decir, menos de 16 millones por universidad, en promedio.
De manera integrada, el gasto en universidades pasó de representar el 30% del presupuesto público a representar el 27% del presupuesto público. En cuanto al gasto promedio por alumno de las universidades, se observa que en el 2019, las universidades públicas en Perú gastaron S/ 14 mil soles en promedio por alumno (alrededor de 3 mil dólares americanos).
Las fuentes de financiamiento
Estos números sugieren que se requiere incrementar el presupuesto de las universidades públicas; sin embargo, Perú aún no ha discutido claramente cuánto se necesita invertir en la educación superior y qué esquemas de financiamiento se pueden aplicar de manera particular para el financiamiento de las universidades públicas. En base a la experiencia de otros países, se plantea iniciar esta discusión reconociendo e identificando la posibilidad de tres distintas formas de financiamiento de las propias universidades públicas.
Posibilidad 1. Una primera fuente de financiamiento, y la más obvia, depende directamente del fondo fiscal del Estado, es decir, de los recursos que distribuye el Ministerio de Economía y Finanzas cada año. Como ya se mencionó, el Estado ha priorizado el financiamiento de la demanda de educación a través de becas. Sin embargo, es importante también el financiamiento a las universidades públicas. ¿cuánto debe invertir el Estado en las universidades públicas? Si se espera que las universidades dependan directamente de los recursos públicos, se deberían financiar los gastos vinculados al cumplimiento y mantenimiento de las condiciones básicas de calidad exigidas por la SUNEDU, así como cualquier gasto adicional que se requiera completamente de los recursos públicos es inviable, por lo que se requiere identificar un monto mínimo por universidad para asegurar gastos claves como aquel necesario para financiar una plana docente y administrativa completa, una infraestructura de calidad y la instalación mínima de servicios complementarios para asegurar el bienestar estudiantil de los estudiantes. Para ello, la combinación de los instrumentos de financiamiento por desempeño con propuestas de un presupuesto mínimo podría orientar la asignación de más recursos a las universidades públicas de manera focalizada en aquellos casos con mayor déficit o con condiciones mínimas no garantizadas.
Probablemente, este sea el escenario de algunas de las universidades más jóvenes y con comisión organizadora que aún no han pasado por el proceso de licenciamiento. En Perú ya contamos con instrumentos de financiamiento por desempeño, sin embargo, los recursos que se transfieren por este medio representan menos del 2% del presupuesto anual para las universidades. Asimismo, respecto a un cálculo del financiamiento mínimo para las universidades públicas, existen análisis y propuestas concretas al respecto en Colombia[i] que podrían ser útiles de analizar en Perú.
2. Considerando que las universidades no pueden depender únicamente de los recursos estatales, una segunda fuente de financiamiento es aquella que depende directamente de las universidades y está vinculada a su capacidad de captación de recursos. Existen distintas formas de captar recursos y, en su mayoría, las más positivas son aquellas que dependen del reconocimiento que logran y de su capacidad para crear conocimiento. Por ejemplo, las universidades pueden ser grandes centros de creación de conocimiento a nivel nacional e internacional y, a partir de este valor, pueden generar recursos mediante servicios de asesoramiento a proyectos públicos o privados, actualizaciones a equipos humanos especializados, entre otros servicios vinculados a la I+D+I. Asimismo, tal como se resaltó desde 1998 en la «Declaración Mundial sobre la Educación Superior en el Siglo XXI» organizado por la UNESCO, estas actividades pueden realizarse en vinculación con organismos nacionales e internacionales, generando no solo la captación de recursos por comercialización sino por donaciones o aportes. Esto no solo incrementa las opciones de financiamiento sino el prestigio de la universidad y formas de fortalecer la calidad de su propuesta académica y de investigación en sí misma.
En Perú, las universidades públicas dependen principalmente del presupuesto que les transfiere el Ministerio de Economía y Finanzas y su capacidad de captación de autofinanciamiento está muy poco desarrollada. De las distintas formas de obtención de recursos tales como donaciones, endeudamientos o venta de servicios, las universidades públicas dependen en mayor medida de los cobros realizados por servicios o trámites administrativos, identificados con el rubro “Recursos Directamente Recaudados”, el cual representa el 20% del presupuesto de las universidades públicas el 2019, es decir, mil millones de soles aproximadamente.
Las universidades con mayor recaudación por este rubro (entre 46 y 50%) son las universidades más representativas, como la Universidad Nacional de Ingeniería y la Universidad Nacional Mayor de San Marcos, lo cual significa que son las que menos dependen de los recursos directamente transferidos por el Estado. Sin embargo, dentro de este rubro, los recursos más captados no son aquellos recaudados por la venta de servicios de asesoramiento, capacitación o desarrollo tecnológicos mencionados previamente, sino que más del 50% son recursos captados por el cobro de trámites administrativos o servicios de academia preuniversitaria. Es decir, incluso en las universidades más consolidadas, la captación de recursos no está alimentándose de servicios vinculados a la producción de I+D+I y, por lo tanto, no están generándose las oportunidades de mejora previamente comentadas. Queda pendiente entonces entender qué está fallando en el sistema para que las universidades no incrementen su capacidad de generar recursos a partir de la creación de conocimiento y, a partir de ello, generar los mecanismos necesarios para que las universidades generen progresivamente esta capacidad de autofinanciamiento.
3. Finalmente, una tercera fuente de financiamiento se refiere al monto que los estudiantes o sus familias pueden realizar para cubrir parte del pago de sus estudios. Si bien estos pagos pueden verse a primera vista como una opción que contradice el derecho a la educación, un poco más de análisis demuestra que ignorar la capacidad económica de los alumnos puede implicar una medida que iguala opciones más no incrementa la equidad en el acceso a la educación. A diferencia de distintos países en la región y el mundo, en Perú, las universidades públicas no cobran pensiones por las clases recibidas a ningún alumno, sin embargo, todos los alumnos deben pagar por los servicios administrativos claves para iniciar y culminar la educación universitaria, tales como gastos de postulación, matricula, traslado, tramite de bachiller o título, entre otros.
Esto significa que el sistema actual exige a todos los interesados en una universidad pública, incluyendo a aquellos que provienen de familias con ingresos menores a 460 soles[ii] -aproximadamente el 30% de los estudiantes universitarios-, según ENAHO 2018, que destinen entre 200 y 500 soles para postular a una universidad pública, y entre mil y 4 mil soles para egresar y titularse[iii], adicionalmente a los recursos que necesiten para solventar sus gastos de alimentación y movilidad durante sus años de estudio. Esto, con la misma exigencia que a los alumnos con mayores recursos que, a diferencia de aquellos con menos ingresos, probablemente no presenten problemas para realizar estos pagos.
¿Cómo avanzamos?
Romper con la inequidad detrás de esta imprecisa política de educación universitaria ‘gratuita’, implica ajustar las reglas de juego actuales para que puedan responder a la capacidad económica de los estudiantes. Una propuesta para ello es aplicar el principio de “capacidad de pago” de los estudiantes para que aquellos que puedan pagar parte de la pensión o gastos administrativos, hagan este pago de acuerdo a sus posibilidades económicas, mientras que aquellos en condición de pobreza sean exonerados de tanto los costos de una pensión como de los trámites de admisión y egreso.
Esta opción de financiamiento podría ayudar a crear un esquema de financiamiento más progresivo, que enfoque los recursos públicos en subsidiar a aquellos que realmente no pueden asumir los costos de la educación universitaria en lugar de subsidiar pensiones a todos por igual y, al mismo tiempo, cobrar por trámites a todos. Considerando esta diferencia, en los últimos años, economías liberales como Chile y Colombia están aplicando esta diferenciación de financiamiento según la disponibilidad de pago de los estudiantes mediante estrategias como Gratuidad y Matrícula Cero, respectivamente. Así, aunque desde la demanda, los gobiernos están focalizando los recursos públicos en el financiamiento de una educación gratuita a aquellos estudiantes de bajos recursos económicos mediante subsidios a las universidades o mayores becas, e implementando mecanismos que incluyen cobros o esquemas de créditos educativos para aquellos con mayores recursos y capacidad para pagar parte de su educación. Por ejemplo, bajo este principio de “capacidad de pago”, se puede definir un costo diferenciado de pensiones en base al costo de la pensión en el colegio, la carga familiar y el lugar de residencia del estudiante, entre otros aspectos.
En resumen, es clave iniciar una discusión amplia de los diversos esquemas de financiamiento que se pueden impulsar en las universidades públicas en Perú a fin de fin de evitar confundir la responsabilidad del Estado en asegurar una educación superior de calidad, con una imprecisa idea de que la forma de lograrlo sea solamente mediante recursos públicos. Como se ha señalado, los esquemas de financiamiento de universidades públicas pueden y requieren basarse en una conjugación armoniosa entre los recursos públicos y aquellos que dependan de la capacidad de autofinanciamiento de las universidades para asegurar la sostenibilidad financiera de las instituciones y sus necesidades en particular sin mejorar su calidad.
Lima, 7 de febrero de 2022
NOTAS
[i] En “Sostenibilidad y Financiamiento de las universidades públicas en Colombia”, el Sistema Universitario Estatal resume parte de estos análisis y propuestas. (https://drive.google.com/file/d/1sUe3t4qIpfKlG4kaq71Ee4IdIi1K9_1R/view)
[ii] Ingreso promedio de familias en los dos primeros quintiles de pobreza de acuerdo al INEI (https://www.inei.gob.pe/media/MenuRecursivo/boletines/presentacion-del-jefe-del-inei.pdf)
[iii] De acuerdo a las tasas cobradas por un grupo de universidades públicas según sus páginas web.
