Patricia Andrade / Para EDUCACCIÓN
“Vine a la UGEL pensando que acá podría ayudar a más docentes como yo, pero ahora casi me dedico únicamente a llenar formatos, extraño a mis estudiantes, extraño a mis colegas”.
Así relataba Leonarda, una especialista de Secundaria, del área de ciencias, con tres meses en el puesto, en una entrevista realizada hace poco en el marco de un estudio. Ella señalaba que extrañaba su escuela, sus estudiantes y colegas, porque en la UGEL destinaba todo su tiempo a llenar formatos que no terminaba de entender y sentía que había dejado de hacer lo más importante: enseñar, apoyar a los estudiantes y a los otros docentes, con quienes solía trabajar en equipo y orientar en su labor pedagógica.
Y es que las Unidades de Gestión Educativa (UGEL), como las propias Direcciones Regionales de Educación (DRE), cuyo rol en la provisión del servicio educativo es indiscutible y absolutamente necesario en un país con la diversidad geográfica y cultural que tenemos, han devenido en instancias cuestionadas por su lentitud, escasa operatividad y deficiente funcionamiento, salvo contadas excepciones, antes y después de recientes esfuerzos de cambio y mejora.
Son varios las situaciones que afectan su desempeño. Una de estas, ampliamente documentada, es su estructura actual: organizadas por funciones que “parcelan” los procesos que deben ocurrir para que el servicio educativo llegue a los estudiantes. Procesos que dividen por tipo de tareas y no desde una lógica de resultados o cadena de impactos que deben ocurrir para que el servicio llegue a los ciudadanos con oportunidad, calidad y pertinencia. Esta situación habría sido inducida por el modo como se asignaron las funciones en el marco del proceso de descentralización, el cual “… puso un excesivo acento en lo normativo y procedimental… (lo que) no ha permitido que el acercamiento del Estado a las personas sea eficiente y con los recursos adecuados para prestarles servicios de calidad” (MINEDU, Balance y desafíos de la descentralización educativa, 2013: p. 13). Este hecho se ve reforzado por una cultura institucional rutinaria y autoreferida, en la que se ejecutan actividades como si fueran un fin en sí mismo, desconectadas del resultado final: cada funcionario –en el mejor de los casos- cumple lo que tiene que hacer y punto, sin importar los tiempos ni verificar su conexión con las otras acciones que son necesarias para lograr el resultado esperado.
A ello se suma la escasa o nula preparación que han recibido quienes se desempeñan en las DRE y UGEL para el cargo que asumen, pero también al hecho que llegan a cumplir tareas administrativas poco relevantes para lo que supone debe ser su quehacer principal, que no conectan con lo que es su experiencia y aporte. Esta situación afecta en particular a los especialistas pedagógicos, llamados a dar asistencia y soporte a docentes y directores de instituciones y programas educativos de su ámbito pero que, en los hechos, se ven invadidos por tareas poco relacionadas con su función esencial, como testimonia Leonarda.
Uno podría preguntarse en qué medida esta demanda, que sobrecarga lo administrativo a quien no corresponde, proviene de la descripción formal de funciones. Una revisión de las funciones establecidas en los manuales de organización y funciones (MOF) de 20 UGEL (aproximadamente el 10% de las existentes en el país), permitió constatar limitaciones importantes en su formulación. De un lado, se encuentra que el número de funciones que tienen los MOF revisados es variable (entre 6 a 23 funciones, siendo en promedio: 18 en Inicial, 17 en Primaria y 12 en Secundaria). Si bien no existe un número “ideal”, es razonable pensar que a más funciones, mayor el grado de dispersión de esfuerzos y direccionalidad en la tarea, disminuyendo su probabilidad de cumplimiento. También presentan limitaciones en cuanto a la claridad y especificidad de las funciones a desempeñar: descripciones generales (con 4 y hasta 5 verbos que dan cuenta de acciones varias y diversas a realizar), sin que se especifique, en la mayoría de casos analizados, el “para qué” o el resultado esperado de la acción, es decir, orientando muy poco al especialista respecto de lo que se espera que haga y, sobre todo, lo que debe lograr como resultado del desempeño de sus funciones.
De otro lado, el defecto –que no es atribuible a los MOF- es en los hechos el sesgo a lo administrativo. Por el contrario, se encuentra en estos manuales un predominio importante de funciones pedagógicas por encima de las administrativas (en promedio un 70% de las funciones son pedagógicas, en todos los niveles), las mismas que hacen referencia a acciones de apoyo / asesoría / orientación a directores y docentes; así como monitoreo y supervisión a Instituciones y Programas educativos. ¿De dónde viene, entonces, el sesgo hacia lo administrativo?
Un asunto estructural es que la propia instancia no está pensada para actuar en función a resultados. Es, como ya se ha señalado, una organización diseñada en función a tareas que parcelan los procesos, sin mecanismos internos de articulación. Otro aspecto que juega en contra es la limitada disponibilidad presupuestal para la realización de funciones que involucran el desplazamiento de las y los especialistas, como es el caso de las visitas a las Instituciones Educativas. Y si bien esto refleja, en parte, inadecuados procesos de planificación, en los que no se prevé o no se cuenta con planes anticipados de salidas, con el detalle de todos los requerimientos, también tiene que ver con las restricciones y parámetros que impone el Ministerio de Economía y Finanzas, que desconocen y dialogan poco con la realidad.
También se recoge como limitación, en las entrevistas realizadas, la cada vez más creciente demanda hacia las UGEL desde el nivel nacional para que realicen tareas que tienen que ver con verificación de acciones y llenado de reportes sobre diversos aspectos (p.e. los Compromisos de desempeño asociados a incentivos) y que, ante la limitación del personal disponible, son asumidas por los especialistas pedagógicos. Sin duda, todas estas circunstancias y otras más, actúan juntas y determinan que lo pedagógico sea al final una tarea marginal del especialista.
La LRM una oportunidad de cambio
La Ley de Reforma Magisterial y su Reglamento (aprobados el 24 de noviembre de 2012 y el 3 de mayo del 2013 respectivamente), representa una oportunidad para el cambio pues permitirá seleccionar un recurso humano más idóneo para la función que se espera de ellos, centrado en lo pedagógico y con tareas bien definidas, base para evaluar su desempeño futuro y para trazar una ruta clara para el fortalecimiento de sus capacidades. En efecto, la LRM es uno de los principales logros de la gestión del gobierno actual en materia de educación, teniendo entre sus principales aciertos el contar al fin con un único marco normativo que ordena y regula el acceso y la evaluación de desempeño de todos los docentes del país que laboran en el ámbito público. Una normativa, además, alineada al Marco de Buen Desempeño Docente, con un enfoque integral, que considera la complejidad, diversidad y el entorno cambiante del hecho educativo. Ahora todo docente que trabaja para el Estado es seleccionado y evaluado bajo criterios comunes, desde una lógica meritocrática, que promueve su mejora continua, diversifica sus posibilidades de ejercicio profesional y brinda mejoras en sus condiciones laborales y salariales en base a su desempeño. Esto contribuye a mejorar la calidad del servicio educativo, ya que permite contar con los mejores profesionales.
El primer y más visible ámbito de impacto de este proceso son las Instituciones Educativas públicas. A la fecha, se ha evaluado ya a cientos de directores y miles de docentes, a nivel nacional, lo que significa que miles de estudiantes estarán a cargo de docentes y directores que han demostrado esfuerzo, compromiso, dedicación. Posiblemente haya quienes digan que no están todos los que son (buenos profesionales), pero eso no resta en lo absoluto el valor de lo que se viene haciendo.
Naturalmente, el aula no es el único escenario de desempeño del docente, ni la calidad del servicio educativo depende únicamente de lo que ocurre en el aula. Existe una larga cadena de procesos que se deben desplegar para que el servicio educativo llegue de manera adecuada a los estudiantes. En ese sentido, otro ámbito de impacto de la LRM son las instancias descentralizadas de gestión, que “comprende a los profesores en ejercicio de los cargos de Director de Unidad de Gestión Educativa Local (UGEL), Director o Jefe de Gestión Pedagógica, Especialista en Educación de las diferentes instancias de gestión educativa descentralizada…” (LRM, art. 12).
Los desafíos
Pero lo que la LRM no va a cambiar por si sola son los problemas estructurales descritos. Si no se toman otras medidas para modificarlos, pueden sofocar el recurso humano que será seleccionado para asumir los puestos de director de UGEL, de directores y jefes de las áreas de gestión pedagógica de las DRE y UGEL y de los especialistas pedagógicos.
Es crucial el fortalecimiento de estas instancias, lo que pasa por cambios estructurales y un proceso sostenido de desarrollo de capacidades enfocado en mejorar las destrezas de las personas seleccionadas para la tarea que tienen por delante, de manera que se logre los impactos buscados y sean sostenibles. Dar este salto implica varios movimientos: supone mapear procesos para determinar la “cadena” o secuencia de acciones a desplegar para lograr resultados; reorganizar las entidades en función a esta lógica de procesos, pasando a constituir organizaciones menos frondosas y más ágiles; y supone también la profesionalización de sus recursos humanos, tanto de los equipos técnicos como de los puestos de dirección, en los tres niveles de gobierno, reconociendo la naturaleza compartida de la competencia en educación.
En este proceso de reorganización tan esperado, será indispensable trabajar en función a la necesaria interdependencia de los puestos al interior de cada instancia de gestión. Y si ahora en el marco de la LRM se inicia una redefinición o precisión de funciones de algunos de estos puestos, será necesario revisar en simultáneo la naturaleza y alcance de los otros puestos cuyas funciones son concurrentes para garantizar la atención a la demanda del servicio educativo. Esclarecer, por ejemplo, el alcance y complementariedad de funciones de los especialistas pedagógicos de las DRE y de las UGEL, de los especialistas del área pedagógica y del área institucional, división que en realidad deberá desaparecer para dar paso a una organización en base a procesos, ruta que ya algunas regiones han trazado (casos San Martín y Piura) y habría que acompañar, fortalecer y considerar su replicabilidad. Será necesario, además, considerar que las funciones no son individuales sino que requieren del trabajo en equipo. Es decir, se necesita constituir equipos que asuman la responsabilidad de redes de instituciones educativas para atenderlas en todas sus dimensiones desde una lógica territorial, ruta que también viene siendo ya ensayada (caso Lima Metropolitana).
El camino es largo y complejo, pero como todo en educación, se deberá avanzar en varias rutas en simultáneo para que tanto esfuerzo e inversión desplegada se sostenga. Finalmente, o podríamos comenzar por ahí, el propio MINEDU deberá mejorar sus niveles de coordinación intergubernamental –que felizmente existen- pero también al interior de la propia entidad, para cesar con las agendas que llegan a las DRE y UGEL de cada dirección. Agendas que necesitan articularse más en función a los requerimientos de cada ámbito territorial.
Lima, 31 de octubre de 2015
