Hay una diferencia sustantiva entre adoptar medidas para mejorar los resultados de las evaluaciones externas del rendimiento escolar (ECE, PISA) y tener una política para mejorar de manera sostenible la eficacia del sistema, y que sea capaz de producir per se mejores logros de aprendizaje para todos. Para lo primero, no es necesario implementar reformas en el sistema educativo. Hay medidas que pueden producir un efecto más o menos inmediato en el rendimiento, al menos en el rendimiento que está bajo la lupa de los medios de comunicación y de las pruebas externas, como es el caso de las capacidades lectoras y matemáticas de los estudiantes de segundo grado. Si ese fuera el caso, cualquier eventual mejora se circunscribiría al segundo grado de primaria, dejando al resto en las condiciones de siempre. Es decir, no se estaría mejorando estructuralmente la oferta educativa pública, sino solo proyectando una imagen de mejora.
Por el contrario, una política de mejora de la eficacia del sistema es más costosa en términos de esfuerzo, tiempo e inversión presupuestal, pues implica reformas y sinergias entre intervenciones múltiples. Pese a ello, es la que nos puede permitir obtener mejores resultados de manera sostenida, como lo demuestra la experiencia internacional. En ese esfuerzo se estuvo desde el inicio del actual periodo gubernamental, en que el Ministerio de Educación desplegó diversas iniciativas destinadas a empezar a cambiar el modo de ser del sistema.
Maestros, escuelas y aprendizajes: cuatro cambios en profundidad
Si los maestros son una clave de cualquier reforma de la educación, no era posible imaginar una mejora sustantiva y sostenida de la efectividad del sistema escolar peruano con un magisterio dividido en dos regímenes laborales, en un 90% fuera de la carrera pública y un sistema remunerativo enrevesado e inequitativo; que debía trabajar además con un currículo denso, ambiguo e inejecutable en su totalidad; que tampoco encontraba en sus instituciones una conducción clara de su labor pedagógica en directores prisioneros de su función administrativa; y cuyas oportunidades formativas, delegadas a entidades de muy heterogéneo perfil eran, en general, de muy dudosa calidad.
Es por eso que se impulsó la Ley de Reforma Magisterial, que unificó al profesorado nacional en un solo régimen laboral y en una misma carrera pública, e instaló al fin reglas de juego para el ejercicio de la profesión comunes a todos los maestros del Perú. Complementariamente, se establecieron nueve competencias profesionales como el piso básico para el ejercicio del rol en el Marco del Buen Desempeño Docente, otro importante instrumento de política aprobado a fines del 2012. Además, se inició un proceso de reforma de la política curricular de educación básica, que ofrezca a los docentes una dirección y un horizonte a su labor pedagógica mucho más claro del que habían tenido hasta entonces, así como herramientas prácticas que orienten su enseñanza hacia el logro de aprendizajes más exigentes. Ambas reformas fueron concebidas como las dos caras de la misma moneda.
Junto a ellas, aunque sin la celeridad necesaria, se crearon las condiciones para dar un giro a la formación docente en servicio, abriendo por primera vez un área de e-learning que –combinándose con la modalidad semipresencial- ofreciera oportunidades formativas de auténtica calidad a la gran mayoría del magisterio, terminando con la lotería de una capacitación presencial masiva sin garantías de seriedad; y que tuviera, además, como grandes referentes a los ocho aprendizajes fundamentales del Marco Curricular Nacional y a las nueve competencias profesionales del Marco del Buen Desempeño Docente. Esos programas están actualmente en la línea de partida.
El cuarto cambio emprendido fue el de la gestión escolar. Era indispensable darle un nuevo estatus al rol del director, ampliar sus facultades, aliviarlo de su pesada carga administrativa y especializarlo en la gestión pedagógica de sus instituciones, a fin de hacer de los aprendizajes y de los procesos pedagógicos que conducen a ellos, su primer compromiso y su principal objeto de dedicación profesional. Se diseñó un programa de formación con ese fin, aún pendiente de ejecución, y se le dio un estatuto a su nuevo rol con el Marco de Buen Desempeño del Directivo. Había que sacudirlo del perfil burocrático y administrativo que siempre se otorgó a esa función, subordinando la siempre necesaria eficacia gerencial en la conducción de la escuela al liderazgo pedagógico sobre el personal y sus esfuerzos de mejora en la calidad y resultados de la enseñanza.
Dinámica y calidad de la gestión educativa: la progresiva metamorfosis
Tampoco era posible esperar una mejora real y sostenible en la efectividad del sistema si seguíamos tolerando como natural la negligencia e irresponsabilidad en sus rutinas más elementales. Es por eso que se lanza el programa Buen Inicio del Año Escolar, recientemente premiado por Ciudadanos al Día como una de las mejores prácticas gubernamentales en su género. Se buscaba desnaturalizar los desfases y retrasos en el inicio de clases, llamando la atención sobre el carácter atentatorio al derecho a la educación de un fenómeno que la costumbre había convertido cínicamente en una condición inevitable del sistema.
Los pasos que se empezaron a dar para acortar brechas en el tiempo de inicio de clases, de contratación oportuna de docentes y de llegada de los materiales educativos a las escuelas, fueron acompañados de campañas masivas en todo el país a cargo de 300 promotores, encargados de fomentar el uso efectivo de los textos y materiales educativos entregados, así como su buena gestión y distribución oportuna. Hasta entonces, estos insumos se entregaban ritualmente a las UGEL cada año y a partir de allí, pese a la millonaria inversión que suponían, el Ministerio de Educación se desentendía de su destino final.
Como parte de este programa, que supuso romper rutinas y tradiciones arraigadas en el sistema administrativo del sector, se realizaron tres movilizaciones nacionales a favor de los aprendizajes, dirigida a instalar cuatro prácticas básicas en la gestión de las escuelas, ajenas hasta entonces a la cultura institucional:
Planificar el año escolar en base a los resultados de aprendizaje del año anterior
Dar una recepción acogedora a los estudiantes como señal de compromiso con todos y cada uno de ellos
Rendir cuentas de los avances y dificultades a través del Día del Logro
Evaluar el año para extraer lecciones y desafíos.
Complementariamente, se instalaron 26 Comisiones de Gestión Intergubernamental de Educación (CGIE) en todo el país, instancias de concertación y coordinación indispensables para lograr las metas de aprendizaje que estas medidas persiguen en cada una de las regiones, sorteando cualquier tipo de obstáculos o malos entendidos y con una clara perspectiva descentralizadora. En esos espacios se lograron acuerdos muy importantes entre el Ministerio de Educación y las regiones respecto, por ejemplo, al Buen Inicio del Año Escolar, las diversas estrategias de mejora de los aprendizajes y su respectiva programación presupuestal.
Políticas de equidad: vueltas de tuerca
Por cierto, cuando hablamos de mejorar estructuralmente la eficacia del sistema no podemos dejar de reconocer que el sistema escolar funciona comparativamente mejor en los segmentos que atienden a estudiantes de sectores socioeconómicos A y B, y mucho peor en los segmentos C, D y E. Otra manera de ser del sistema que se volvió natural entre nosotros. Nunca fue un secreto que las escuelas públicas que atienden a los más pobres han sido tradicionalmente las más desatendidas y peor equipadas.
Es por eso se puso un énfasis especial en la escuela rural, que atiende un millón y medio de niños a nivel nacional. Así, se toma la decisión de fortalecer el sistema de acompañamiento pedagógico a las escuelas rurales más pobres. Se rediseña el sistema de selección planteando mayores exigencias técnicas que en el pasado y se les hace ingresar a los dos mil docentes acompañantes elegidos a nivel nacional, por primera vez, a un programa de certificación de sus competencias para un ejercicio más profesional de su rol. Se buscó así aumentar las garantías de calidad de un servicio que atiende a catorce mil profesores de ocho mil escuelas rurales alejadas, pues la filtración de personal no calificado estaba desacreditando el servicio.
En paralelo, las escuelas que atienden población cuya lengua materna no es el castellano recibieron también un respaldo sin precedentes. No sólo se les dotó de bibliotecas de aula y cuadernos de trabajo en 7 lenguas originarias distintas, así como de un acompañamiento pedagógico especializado, sino que se reactivaron también los programas de formación de docentes en Educación intercultural bilingüe. Esta última medida era indispensable para empezar a superar un problema que se arrastra por décadas y que se había agravado en el periodo anterior: el de docentes que enseñan en castellano a niños que no lo hablan. Al año 2012, sólo el 12% de las escuelas en comunidades indígenas enseñaban en la lengua materna de los alumnos.
Se avanzó asimismo en acortar la brecha digital que separa la escuela rural del mundo urbano y que le impide hacer uso pedagógico de las tecnologías de comunicación e información. Se mejoró la calidad del internet de más de cuatro mil escuelas rurales, aportándoles servicio gratuito a través del satélite, se conectaron más de cinco mil escuelas al Sistema Digital de Aprendizaje PERÚ EDUCA que ofrece diversos servicios tecnológicos como cursos virtuales, videoconferencias, foros, recursos y descargas de material pedagógico, entre otros.
Agenda pendiente
Cada una de estas iniciativas –y varias otras que no he mencionado para no extenderme demasiado- fue concebida para generar cambios en el sistema a favor de una mayor efectividad, una condición necesaria para producir resultados que sean sostenibles según la experiencia de todos los países que hicieron mejor las cosas modificando la naturaleza misma de su sistema educativo. Naturalmente, hay siempre una distancia entre las políticas que se diseñan y las que se ponen en operación, por lo que son inevitables los errores, los vacíos, los sesgos, los desfases o las incongruencias a la hora de la implementación. La única reforma del Estado que nos ahorra toda clase de dificultades y nos otorga una gestión sin sobresaltos es la que no se emprende.
Una política de mejora de los aprendizajes es siempre costosa e implica riesgos. Mona Mourshed, Chinezi Chijioke y Michael Barber sostienen en el segundo informe de McKinsey & Company publicado el año 2012, luego de evaluar 20 sistemas educativos con buena performance en el mundo, que el punto de partida de todo sistema que se embarca en un trayecto de mejora, implica necesariamente enfrentar y decidir cómo vencer la inercia. Una inercia poderosa que te empuja constantemente hacia atrás.
Por su parte, Michaell Fullan, al cabo de 30 años de investigar reformas educativas en diversos continentes, afirmaba que el cambio de sistema «no es tan imposible como suena, pero toma tiempo y esfuerzo acumulado». Fullan sostiene que los sistemas son el contexto de nuestra acción y constituyen la estructura y la cultura en la que nos desenvolvemos, que suelen tener un impacto neutro o adverso en los esfuerzos que hacemos por mejorar, pero que todo su poder reside en las pequeñas cosas. En otras palabras, afirma, «si quieres cambiar el comportamiento [habitual] de la gente, necesitas crear una comunidad alrededor de ellos, donde nuevas creencias puedan ser puestas en práctica, expresadas y cultivadas».
Esos cambios de comportamiento, sostenidos, alentados y reforzados desde la gestión, son la clave de un cambio de sistema. En estos tres últimos años hemos podido ver, en efecto, un esfuerzo constante por coordinar iniciativas, concertar enfoques, consensuar cronogramas, planear intervenciones conjuntas, construir una visión común y construir desde ahí un andamiaje de políticas que lleguen a producir sinergia en el territorio a favor de los aprendizajes, buscando armonizar –no siempre con éxito- la melodía de la acción y romper así el viejo maleficio de un ministerio donde cada oficina sigue su propia ruta sin mirar al costado. Si no se sostienen, sin embargo, estos comportamientos no cuajarán como hábitos y todo regresará a ser como antes. Del mismo modo, como lo evidencia la experiencia de tantos otros países, si hay intervenciones que se frenan, se desvían de su curso o se desenganchan de aquellas que eran su complemento, lo que se perjudican son los resultados.
Así como la reforma magisterial debe continuarse, como lo ha venido haciendo el ministro Saavedra con eficiencia, debe articularse a la reforma de la formación docente y de la gestión escolar, que la actual gestión ministerial también ha sabido mantener en rumbo, y todas ellas necesitan encontrarse con la reforma curricular. Estas cuatro políticas requieren no sólo echarse a la mar sino navegar juntas y en la misma dirección. Del mismo modo, el conjunto de intervenciones asociadas al buen inicio del año escolar deben reiterarse y mantener su ruta, el cierre de brechas de inequidad debe profundizarse y las Comisiones de Gestión Intergubernamental de Educación deben convertirse en el lugar de convergencia de todas estas medidas para asegurar su pertinencia y su viabilidad. El 2015 será un año decisivo para lograr mantener a la trajinada educación pública nacional, más allá de los vaivenes y presiones electorales, en el rumbo de su ansiada metamorfosis.
Autor: Luis Guerrero Ortiz
Fotografía (c) Julio Angulo/ www.flickr.com
Lima, 03 de noviembre de 2014
