Patricia Andrade | EDUCACCIÓN
El 17 de diciembre, sin pasar por la Comisión de Educación, el pleno del Congreso aprobó por mayoría un proyecto de ley (PL) que anula la Prueba Única Nacional (PUN). De manera casi inadvertida, también aprobó otro para que un grupo de profesores de instituciones educativas de las fuerzas armadas (FFAA) ingresen a la carrera sin evaluación, es decir, para que sean nombrados automáticamente y se ubiquen en la escala por antigüedad. Esta iniciativa además de ser una injerencia sobre asuntos que son materia de gestión del ministerio de educación como ente rector, distorsiona procesos cuyo inicio y fin están normados mediante resoluciones ministeriales y contradice directamente uno de los principios que sostienen la carrera pública magisterial: Principio de mérito y capacidad: El ingreso, la permanencia, las mejoras remunerativas y ascensos en la carrera magisterial se fundamentan en el mérito y la capacidad de los profesores[1].
Como telón de fondo, el escándalo. Acusaciones e investigación en curso ante la filtración de la Prueba Única Nacional (PUN), primera etapa del proceso de evaluación según las disposiciones establecidas por el Minedu [2]. El Ministerio de Educación solicitó a la Fiscalía las investigaciones del caso, algo que le correspondía hacer por función. Posteriormente, vencido el plazo previsto para publicar los resultados de la PUN, dispuso la suspensión de las actividades previstas en el cronograma del concurso público de ingreso a la carrera [3]. Más allá de esto, un silencio preocupante y sintomático del exministro Gallardo, cuyas declaraciones previas expresaban una postura tibia frente a las evaluaciones como requisito para el nombramiento. Ninguna información sobre las alternativas que se estarían estudiando para manejar la situación generada por la filtración de la prueba, sin tener que recurrir a la anulación de la PUN en consideración a las decenas de miles de docentes que se habían preparado honestamente para la prueba y la habían dado de buena fe. Es más, es frente a esta inacción que el Congreso asume una atribución discutible.
Así terminó el 2021, entre iniciativas legislativas impulsadas por un grupo de congresistas docentes, principalmente del partido de gobierno, que están en contra de las evaluaciones y plantean el nombramiento automático; y un ejecutivo sin muestras claras de estar dispuesto a rechazar injerencias a su función ni a defender un sistema de evaluación que se ha venido consolidando y generando confianza entre los docentes y la comunidad educativa desde su implementación en el marco de la Ley de Reforma Magisterial (LRM).
¿Qué está en juego?
Quienes defendemos una carrera pública magisterial que se basa en el reconocimiento al mérito y capacidades docentes, lo hacemos desde dos convicciones que son parte también del contenido de la LRM: la primera es que el bien mayor en juego es el derecho del estudiante; por ello en la LRM se reconoce que el profesor es un profesional de la educación que presta un servicio público esencial dirigido a concretar el derecho de los estudiantes y de la comunidad a una enseñanza de calidad, equidad y pertinencia (LRM, Artículo 4), siendo un objetivo de la carrera Contribuir a garantizar la idoneidad de los profesores y autoridades educativas y su buen desempeño para atender el derecho de cada alumno a recibir una educación de calidad (art. 5a).
Segundo, desde la lógica del derecho del docente, la LRM es un mecanismo que favorece el desarrollo profesional, busca promover el mejoramiento sostenido de la calidad profesional e idoneidad del profesor, valorando su mérito en el desempeño laboral, generando las condiciones para su ascenso a las diversas escalas de la carrera pública magisterial, en igualdad de oportunidades. Es decir, la LRM brinda un marco para que el docente en función a su mérito y desempeño pueda ascender y acceder a mejores condiciones de trabajo.
En este marco, la evaluación de acceso (nombramiento) es clave pues resulta ser la puerta de entrada a la carrera y con ello a oportunidades de ascenso y desarrollo profesional y mejora salarial de los docentes. Recordemos que, además de la evaluación para el ingreso a la Carrera Pública Magisterial, están las evaluaciones del desempeño docente, de ascenso y para acceder a cargos en las áreas de desempeño laboral.
Desde el año 2014 hasta el primer semestre del 2021, 550 mil docentes han sido evaluados al menos una vez, de los cuales 238 mil pertenecen la Carrera Pública, que representa el 96% del universo de docentes en dicha carrera. Más de 137 mil docentes han ascendido al menos una vez en la CPM y cerca de 23 mil docentes han accedido a un cargo de gestión institucional de la CPM (director de UGEL, director de Gestión pedagógica de DRE, jefe de Gestión Pedagógica de UGEL, Especialista de DRE o UGEL, director o subdirector de institución educativa). Adicionalmente, cerca de 22 mil docentes habían sido evaluados en su desempeño en el aula, aprobando el 97% de ellos; y más de 13 mil docentes han sido evaluados en su desempeño en un cargo directivo de IE, UGEL o DRE, aprobando el 77% de ellos y ratificándose en el cargo por un periodo adicional. Además, el incremento de la Remuneración íntegra Mensual (RIM) pasó de S/ 1211 en el 2012 a S/ 2400 en el 2021. En los dos últimos años, este incremento ha significado un presupuesto de más de 1400 millones de soles [4].
¿Escrita en piedra?
La crisis generada por la filtración de la Prueba Única Nacional y la falta de postura clara de parte del ejecutivo viene siendo usada por los grupos de docentes que se resisten a ser evaluados y que han venido demandando su anulación y, de paso, toda la ley de Carrera Pública Magisterial; grupos que anteponen un malentendido derecho laboral, por encima del derecho del estudiante a contar con docentes calificados.
En este contexto, es necesario evitar que la discusión generada por la filtración y cualquier decisión deriven en un ataque a la carrera. Por ello, antes esta crisis, resulta fundamental que el Minedu disponga acelerar las investigaciones para sancionar a los responsables y, mientras tanto, tomar pronta decisión sobre el proceso de nombramiento y contratación correspondiente al presente año. Minedu tendría que pronunciarse frente a la iniciativa del Congreso, afirmando su rol rector en la materia. Considerar alternativas antes de optar por la anulación de la prueba, por ejemplo, analizar la posibilidad de mantener la subprueba relacionada al manejo de conocimientos de especialidad, que no se ha filtrado.
Hay que recordar que la prueba que los docentes recibe no es la misma para todos. Primero, porque depende de la especialidad a la que están postulando los docentes; segundo porque hay un conjunto de preguntas, que corresponden al razonamiento y comprensión, que se distribuyen aleatoriamente a los cuadernillos, es decir no todos los docentes recibe las mismas preguntas. Otro aspecto a considerar es que la prueba tiene 100 preguntas es decir un docente tendría que memorizarse la clave respuesta de 100 preguntas, preguntémonos cuan posible es y para ello es posible realizar análisis de patrones de respuesta. Sólo en última instancia, en caso de que otra salida no sea viable técnicamente, informar.
Lo dicho no significa que el modelo de evaluación que se ha venido aplicando, y el propio marco de la carrera sean intocables; como toda medida de política, tras un tiempo de implementación puede y debe ser revisada. Sin embargo, eso supone tener claro qué funciona y qué no, qué problemas existen y cuáles son los aspectos fundamentales a los que no debemos renunciar por constituir avances logrados a un costo muy alto de tiempo, recursos y esfuerzos; y, además, porque dan resultados. Es decir, se trata de tomar decisiones de mejora basadas en información, en evidencias, en diálogo con diversas miradas desde los directamente involucrados, para recoger qué funciona y qué no, para tener una pista clara y evitar que, con el pretexto de mejorar, se desvirtúen los propósitos y fundamentos esenciales de la evaluación.
Posibilidades de mejora mirando el bosque
La brecha que existe entre número de docentes que postula a la carrera y el número de docentes que efectivamente ingresan y son nombrados. En el 2019: de 230 mil inscritos (212 mil evaluados), sólo 4.5 mil docentes lograron acceder a una plaza. Este hecho ha llevado a cuestionar la PUN, bajo la premisa que no es posible que un porcentaje tan bajo de docentes resulten aprobados. Por lo tanto, se infiere que la prueba tiene problemas.
Sin lugar a duda estamos ante un problema, pero ello no quiere decir necesariamente que la prueba esté mal. De hecho, existen evidencias que demuestran una fuerte y positiva asociación entre resultados en la PUN y nivel de aprendizaje de los estudiantes (BID, 2020[5]); también el sistema de monitoreo de prácticas escolares que realiza Minedu demuestra un mejor desempeño de nombrados respecto de contratados. Por ello necesitamos ver el bosque en conjunto, no sólo el árbol.
1) Preguntarnos por qué aprueban tan pocos docentes que han culminado sus estudios y han sido certificados mediante un título reconocido por el Estado, debería llevarnos a recordar los serios problemas en la formación inicial docente y lo tarde que hemos respondido a esta situación. Tenemos una reforma en curso, pero que avanza con lentitud y su implementación ha sido afectada por los constantes cambios ministeriales. En el mejor de los casos, sus efectos positivos serán constatados en cinco años, en la nueva generación de maestros que se formará instituciones licenciadas, con diseños curriculares actualizados, con formadores adecuadamente formados, seleccionados y evaluados. Reconocer esto nos debería llevar a tomar medidas para compensar los desniveles formativos que puede tener los docentes que pretende ingresar a la carrera y, por ejemplo, generar alguna estrategia de nivelación o preparación para la evaluación de accesos, que permitan consolidar las competencias básicas que son materia evaluación e incrementar así las probabilidades de logro en evaluación.
2) ¿Se puede mejorar la PUN? Sin duda, pero no porque no tenga validez, la tiene. En esta ruta de revisar posibles mejoras es indispensable revisar lo que las evidencias y lecciones de la experiencia dicen. Se sabe, según el estudio del BID que:
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- En la primera etapa centralizada del proceso [6], de las tres subpruebas, la correspondiente al componente de conocimiento curricular y pedagógico tiene la correlación más fuerte (y significativa) con los niveles de aprendizaje de los estudiantes; mientras que la correlación más débil se encuentra con la comprensión lectora (aunque no quiere decir que no exista).
- En la segunda etapa, descentralizada, no se encuentra correlaciones sólidas para la experiencia profesional y la observación en el aula (aunque esta última si para lectura).
Otro dato que se recoge de la experiencia es que los propios docentes confían menos en la etapa descentralizada (observación de clase simulada), por considerar que el director o directora podría tener preferencias por otros docentes con quienes han trabajado antes y esto afectar su calificación.
También se sabe que, dado el peso que tiene la trayectoria (años de experiencia), un docente con alto puntaje en la PUN puede ser desplazado por otro con más años de experiencia, pese a tener menor puntaje. Ello parecería ser una de las causas por las que el promedio de edad de quienes acceden a una plaza está por encima de los 35 años, hecho que debilita la carrera ya que recorta las posibilidades de ascender de escala y alcanzar mejora remunerativa a una edad más temprana.
En otras palabras, posibilidades de mejora hay, siempre que sean decisiones basadas en información y no en suposiciones, en falacias o en intereses, que ponen en segundo plano el derecho del estudiante.
3) Recordar que el objetivo del proceso de evaluación para el ingreso a la Carrera pública magisterial es garantizar el nombramiento en la primera escala de la carrera, de profesores calificados cuya labor eleve la calidad del servicio educativo público. Este objetivo se estaría logrando parcialmente, mas no por problemas asociados exclusiva o principalmente a la Prueba Única Nacional, sino al conjunto de fases contempladas hasta culminar con el nombramiento. Teniendo esto en cuenta, hay varios problemas que no se están debatiendo por tener toda la mirada puesta en la PUN.
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- Un problema es, por ejemplo, la existencia de un número importante de docentes que, habiendo aprobado la evaluación, no logra acceder a una plaza debido a que las opciones preseleccionadas ya fueron ocupadas por otros docentes que estaban en puestos superiores en el cuadro de méritos. Otro tema crítico es que hay plazas que ningún docente quiere tomar, por ser zonas difíciles que no tienen atractivo para ellos. La paradoja es que, precisamente, en estos lugares es donde se necesita los mejores docentes. Se ha ensayado algunos incentivos, pero no se ha logrado resolver el problema.
- Otro problema importante es que, para cubrir las necesidades del servicio, se contrata a docentes que no han aprobado. Esto ocurre en un alto porcentaje y de manera reiterada, año tras año y a los mismos docentes. En este grupo también están los docentes, que aprobaron, pero no alcanzaron una plaza. Se necesita pensar en varias medidas que distingan los casos, desde renovar el contrato automáticamente a aquellos docentes que no han sido objeto de algún tipo de denuncia y/o contratarlos por períodos de dos años; sin proceder al nombramiento automático como pretenden algunos.
Entonces, tenemos que mirar el proceso de manera integral, en las dos fases de la evaluación, en la asignación de plazas, hasta llegar a la contratación. En cada etapa hay situaciones críticas que se requiere resolver. Centrar la atención exclusiva o principalmente en la prueba es sobre simplificar un proceso complejo sin afectar el problema en conjunto.
Una reflexión final
Es necesario reafirmar el principio de alentar el desarrollo profesional del docente y estimular su búsqueda de mejora continua, promoviendo que los mejores accedan a la carrera -tal vez deberíamos hablar de mérito ante que meritocracia, dado lo discutible de este último término; sin embargo, no podemos dejar de señalar que alentar el mérito presupone generar condiciones y oportunidades para que todos los docentes puedan demostrar este esfuerzo.
El piso no está parejo y eso lo sabemos, comenzando por la propia formación inicial, que necesita un esfuerzo sostenido de mejora. En el camino, hay que generar oportunidades para aquellos docentes que han egresado de instituciones formadoras con las limitaciones que todos conocemos.
Lima, 31 de diciembre de 2020
NOTAS
[1] Ley de Reforma Magisterial N° 29944, artículo 2, inciso c.
[2] Resolución Viceministerial 291-2020, del 29 de diciembre de 2020.
[3] RVM 317-2021, del 23 de noviembre.
[4] Información brindada por Minedu durante el primer semestre del 2021.
[5] Eleonora Bertoni, Gregory Elacqua, Carolina Méndez, Humberto Santos (2020). Teacher Hiring Instruments and Teacher Value Added: Evidence from Peru.
[6] La prueba única nacional corresponde a la primera fase centralizada, consta de tres subpruebas: conocimientos de especialidad (50), razonamiento matemático (25), comprensión lectora (25). La segunda fase es descentralizada ahí se evalúa el potencial desempeño del docente a través de una clase simulada, la trayectoria profesional a través del análisis de su currículum y una entrevista personal; todo a cargo del comité integrado por el director de institución educativa a la que postula más otros representantes.
