David Vera Tudela | EDUCACCIÓN
Mientras nuestra selección de fútbol estaba jugando partidos muy importantes en representación de nuestro país, nuestras autoridades y funcionarios de entidades públicas a nivel nacional, regional y local estuvieron ensayando sus mejores jugadas para poder estimar el presupuesto público que demandarán ante el Ministerio de Economía y Finanzas (MEF), para brindar servicios públicos de calidad a todos los ciudadanos del país. Y el sector educación no es la excepción. Ante este desafío, vale la pena preguntarse: ¿cómo han planeado nuestros funcionarios del sector educación jugar este partido?, ¿cuentan con todas las condiciones necesarias para poder meter los goles que requieren nuestros estudiantes para los próximos tres años?, ¿cómo mejorar su estrategia de juego?
Las reglas de juego
Durante junio y julio se decide cuánto y en qué se invertirán los recursos públicos (metas financieras), pero además quiénes son los beneficiarios de dichos recursos (metas físicas) en el sector educación para el próximo trienio (2019 – 2021). Pero esta asignación se debe basar en ciertas reglas de juego establecidos en la normativa del Sistema Nacional de Presupuesto Público, la Directiva de Programación de Presupuesto Multianual 2019-2021, la Directiva de Programas Presupuestales, los Clasificadores de Gastos, entre otros lineamientos y disposiciones establecidas por el MEF.
Adicionalmente, es importante tomar en cuenta que la mayor parte del presupuesto público del sector educación, está asignado en los Programas Presupuestales. En el caso de la Educación Básica, por ejemplo, hay principalmente tres programas presupuestales sectoriales: PP0090 (PELA), el PP0091 (ACCESO) y el PP106 (EDUCACIÓN INCLUSIVA), cada uno de los cuales cuentan con indicadores de desempeño, productos y actividades estructurados de tal manera, que la asignación presupuestal financie acciones que logren un cambio positivo en los resultados definidos en cada uno de ellos.
Las reglas de juego son complejas y son aun más difíciles de entender si es que estas no son lo suficientemente claras. Si bien el Programa Presupuestal del PELA (que concentra más del 60% del presupuesto en educación básica) cuenta con una estructura basada en evidencias, con Productos y Actividades definidos en el documento conocido como “Anexo 2”, no en todos los casos “aterrizan” en criterios de programación claros que les ayude a las DRE/GRE y UGEL realizar su programación presupuestal para el año siguiente. A ello se suma, que el PELA no cuenta con el plan de trabajo de articulación territorial del PP entre los tres niveles de gobierno sobre la programación, formulación, aprobación, ejecución y evaluación de los recursos asignados en dicho programa presupuestal.
Los jugadores
Ministerio de Economía y Finanzas. Los cambios de gestión en el MEF han originado retrasos en los hitos gatilladores de todo este proceso de programación, como la publicación tardía de la Directiva de Programación Presupuestal 2019-2021 (recién se publicó el 12 de mayo y el 7 de junio se publicó una modificatoria a la misma), así como la remisión tardía de los techos presupuestales que puede gastar cada Gobierno Regional y MINEDU en remuneraciones, bienes y servicios, bienes de capital y otros rubros para el período 2019-2021.
Ministerio de Educación. En su calidad de rector del sector educación, es el responsable de emitir las normas y lineamientos de política educativa, que en los últimos 4 años ha incluido también disposiciones referidas a la programación y ejecución presupuestal de las intervenciones educativas y algunos procesos clave, como la distribución de materiales educativos, lo cual ha permitido ordenar el presupuesto educativo en las regiones para asegurar la implementación de dichos procesos e intervenciones. Sin embargo, es importante tomar en cuenta que algunas intervenciones educativas que se implementan en el territorio, son financiadas por el propio MINEDU a través de transferencias presupuestarias a los gobiernos regionales, por lo que las regiones no tienen mayor rol en la programación presupuestal de dichas actividades. En pocas palabras, las regiones no tienen el control total de la programación de los recursos que gestionarán el año 2019. Adicionalmente, hay una falta de predictibilidad sobre los recursos que deberán gestionar las regiones, dado que durante los meses de la programación (junio/julio) el MINEDU aún no comunica a las regiones los criterios de programación de aquellas intervenciones o procesos clave, cuyo presupuesto se programarán desde el gobierno nacional. Asimismo, estos costeos realizados por el MINEDU y las transferencias, son calculados con precios referenciales estandarizados para todo el país, sin considerar las diferencias de precios de acuerdo a la zona geográfica donde se van a ejecutar dichos recursos.
Oficina de Presupuesto del Gobierno Regional. Recibe los “techos presupuestales” que envía el MEF y los distribuye a sus Unidades Ejecutoras de acuerdo a la Estructura Funcional Programática y Clasificadores de Gasto vigentes. Sin embargo, esta distribución para el sector educación no responde a un criterio de cierre de brechas y costeo de servicios, sino que muchas veces se basa en una distribución inercial según años anteriores. Es importante que estas oficinas tengan un rol más activo en la fase de programación presupuestal, por ejemplo, coordinando con la DRE la definición de metodologías de programación presupuestal basado en cierre de brechas en las diferentes actividades de los Programas Presupuestales, para que sean aplicadas por las UGEL en calidad de Unidades Ejecutoras.
Unidades Ejecutoras de Educación (DRE/GRE y UGEL). Son los principales responsables de la programación y formulación de las metas físicas y financieras del presupuesto público en educación. Tradicionalmente esta responsabilidad recae exclusivamente en el especialista de finanzas o de presupuesto de la DRE/GRE y de la UGEL, sin calcular realmente si los recursos asignados por la Oficina de Presupuesto de Gobierno Regional le permiten cubrir sus necesidades reales según los modelos operacionales de los productos y actividades de los Programas Presupuestales. Por otro lado, el MINEDU, les entrega a las Unidades Ejecutoras de Educación la programación detallada de las principales intervenciones pedagógicas y procesos críticos, con la finalidad de asegurar su financiamiento, las DRE/GRE y UGEL no pueden adaptar dicha programación según los costos reales en su propio contexto.
La estrategia
Se requiere reglas de juego más claras y oportunas, se necesita que el diseño de los programas presupuestales del sector educación contengan criterios de programación de metas físicas y financieras, que sean claros y válidos por el mismo período que la programación presupuestal (3 años), y que estos, junto con todo el diseño del Programa Presupuestal, sean aprobados por el Ministerio de Economía y Finanzas. Además, es necesario que MINEDU comunique a las regiones cómo se financiarán las intervenciones pedagógicas clave y procesos críticos, para que las regiones consideren su inclusión en su propia programación presupuestal.
Todos los actores que intervienen en la programación y formulación presupuestal deben tener una actitud más proactiva en desarrollar mecanismos que fortalezcan y mejoren este proceso. Desde acciones de asistencia técnica por parte del MEF y MINEDU a los pliegos y unidades ejecutoras, para compartir los lineamientos y criterios de programación de metas físicas y financieras desde el primer trimestre del año; y, adicionalmente, una labor de acompañamiento y de asistencia técnica desde la oficina de presupuesto del gobierno regional a las DRE/GRE y UGEL durante todo el proceso. Asimismo, los funcionarios de las DRE/GRE deberían estar empoderados para poder ejercer su rol rector de la política educativa regional a través de la formulación presupuestal, para lo cual debe coordinar con la Oficina de Presupuesto del Gobierno Regional la metodología de programación para las actividades en el marco de los programas presupuestales y supervisar y acompañar a las UGEL que estas los apliquen.
La programación presupuestal en las DRE/GRE y UGEL debe ser un trabajo articulado entre los equipos pedagógicos (incluidos los responsables de los programas presupuestales), administración, planificación y presupuesto, con los insumos de los registros administrativos de los sistemas de información del sector, que los puede manejar los estadísticos o el área de personal o el usuario experto del SIGA. No es una tarea que debe hacerlo solo el especialista de presupuesto. Para ello es importante definir un grupo de trabajo (encabezado por el propio director/a de la DRE/GRE o UGEL) con un plan, donde se establezcan actividades, plazos e hitos y los insumos necesarios para la programación de las metas físicas y financieras de todas las actividades y productos de los programas presupuestales. Esto supone, además, reuniones semanales para el seguimiento del cumplimiento de las actividades y avances de la programación y formulación presupuestal.
Finalmente, la programación presupuestal debe considerar un costeo basado en un enfoque de cierre de brechas y precios unitarios según la realidad de cada territorio. Esto implica que las DRE/GRE y UGEL conozcan y puedan evidenciar formalmente los costos reales de los insumos que se requieren para brindar un servicio educativo contextualizado y de calidad. Con ello, recién se podrá determinar la brecha de recursos que se requiere cubrir. Para esto es importante realizar primero una revisión y análisis del presupuesto propio de la DRE/GRE y UGEL, a fin de identificar fuentes de financiamiento para cubrir total o parcialmente dicha brecha.
Definitivamente, no es una tarea fácil, pero si nos preparamos todos y jugamos este partido como nuestra querida selección y aún mejor, lograremos lo que pareciera ser un sueño lejano: que todos nuestros estudiantes tengan una educación pública de calidad.
Lima, 05 de julio de 2018
