Luis Guerrero Ortiz | EDUCACCIÓN
Para que pueda surgir lo posible, es preciso intentar una y otra vez lo imposible
Hermann Hesse
El Perú cruzó el umbral del siglo XXI no solo con una crisis política de grandes dimensiones a cuestas, sino también con cifras preocupantes en el orden económico, político y social. Una de ellas, que puede parecer curiosa, tenía que ver con el promedio de vida pública de un ministro de educación: ocho meses. Así como los ministros de economía tendían a durar y llegar al puesto con un gran prestigio en su ámbito, la educación en cambio parecía que podía ser gestionada por cualquiera y ser interrumpida o alterada por cualquier pretexto.
Pero ese era solo un síntoma del problema de fondo: las políticas educativas tenían casi la misma fecha de vencimiento de un yogurt. Cada cambio de ministro producía un sismo grado 9 en los equipos ministeriales y casi ningún debutante resistía la tentación de oprimir el botón reiniciar. Las únicas que parecían tener esperanza de durar, eran las que se promovían con préstamos del Banco Mundial y, en efecto, de un modo u otro, fueron a la larga las que más perduraron, como los programas de formación a docentes en ejercicio y de dotación de materiales educativos a las escuelas.
Durante el Gobierno de Transición, la creación de un Consejo Nacional de Educación tuvo como propósito darle al país un proyecto educativo de largo plazo, que fuera intocable por los sucesivos gobiernos y se respetara tanto como las políticas de la Cancillería. Así fue como, al cabo de un largo proceso inéditamente participativo, nació el año 2007 el Proyecto Educativo Nacional al 2021.
Doce años después, el actual Consejo Nacional de Educación ha difundido hace poco un resumen de la evaluación efectuada a ese proyecto. No deja de llamar la atención que esa evaluación llegue luego de dos años de haberse iniciado el proceso de elaboración de uno nuevo, es decir, de haberse iniciado sin tener como premisa un balance de lo actuado, de lo logrado ni de sus consecuentes lecciones aprendidas. No obstante, ya tenemos uno y hay que estudiarlo. Por ahora, hay cuando menos un aspecto en esta versión sucinta de aquella evaluación que quisiera destacar.
El documento señala acertadamente que siendo el Proyecto Educativo Nacional al 2021 un marco estratégico y no un plan, según lo señala la ley, no podía especificar la forma en que cada política propuesta debía ser implementada. Correspondía al Ministerio de Educación convertirlo en objeto de planificación a corto, mediano y largo plazo. Sin embargo, esto nunca ocurrió. Como el documento de evaluación señala, el Ministerio de Educación «no elaboró planes operativos según lo propuesto en el PEN, ya que priorizó iniciativas de cada gestión con resultados observables en el corto plazo».
Este hecho, inevitablemente, nos lleva a preguntarnos, ¿cuáles son las garantías para que esto no vuelva a ocurrir ahora? Por lo pronto, en las siete recomendaciones con las que concluye el documento de evaluación no se encuentran todavía pistas de respuesta.
En febrero del año 2007, un mes después de haber sido aprobado el Proyecto Educativo Nacional al 2021, un alto funcionario del Ministerio de Economía nos predijo lo que iba a ocurrir: el proyecto es interesante y se ve sólido, pero si acaso entra formalmente a un proceso de ejecución, va a ser despedazado y sus partes repartidas al gran universo de oficinas del Ministerio de Educación, para ser implementadas por separado. Si acaso entra, nos dijo, porque, además, es muy difícil que los funcionarios de un ministerio hagan suya una propuesta que ellos no han diseñado.
El recuento de avances en varios frentes que hace el documento de evaluación, porque los ha habido sin lugar a dudas, es esperanzador y no podríamos decir mezquinamente que cualquier parecido con las medidas propuestas en el Proyecto Educativo Nacional al 2021, es pura coincidencia. Pero, ¿cómo probar que el proyecto fue un factor, sino una causa directa, si acabamos de decir que nunca entró real o cabalmente en la agenda de los sucesivos gobiernos?
A mi juicio, esto se podría explicar por las características del proceso de elaboración de ese proyecto. Fueron cinco años de diálogo y debate sobre problemas y alternativas con muy distintos actores, sociales, académicos y políticos, en todo el país y en los que de alguna manera las soluciones propuestas fueron convirtiéndose en sentido común.
Ciertamente, muchas de las ideas expuestas en el PEN expresaban consensos muy trabajados a nivel latinoamericano y mundial. Planteamientos en relación al currículo escolar, las evaluaciones del rendimiento, los estándares, la carrera pública de docentes, el acompañamiento pedagógico a docentes rurales o el sistema de acreditación de la calidad en educación superior, entre otros, no estaban inventando la rueda, pero su inclusión en el proyecto y su énfasis en los diálogos con los actores aportaban a construir también consensos locales en la misma perspectiva.
Sin embargo, es verdad que el gran tema ausente en su proceso de elaboración fue la implementación y, por lo tanto, la viabilidad de todo lo propuesto. Desde la premisa de que el planificador era el Ministerio de Educación, la preocupación por el cómo, es decir, por las metas, los plazos, los recursos, la organización, los prerrequisitos normativos y presupuestales, entre tantos otros, no ocupó lugar en la agenda. ¿Lo ocupará ahora?
El documento de evaluación señala, por ejemplo, que «priorizar algunos temas claves a fin de evitar dispersión, hubiese podido facilitar su concreción, implementación y respectiva evaluación en el tiempo». Es necesario recordar que sí se hizo ese esfuerzo, pero no se priorizó desde el análisis de las condiciones objetivas del terreno, sino del valor intrínseco que se le concedía a cada medida. Evidentemente, esto no alcanza para gestionar una política ni para decidir por dónde empezar.
El documento también afirma que el PEN «no presenta niveles de articulación entre cada uno de los objetivos estratégicos, a fin de establecer a priori relaciones entre las políticas». Eso es cierto y aunque se intentó, fue muy difícil hacer ese ejercicio sin un conocimiento más cercano del funcionamiento del Estado, de sus límites y posibilidades, de sus avenidas y sus callejones oscuros, tanto como de los márgenes para una reforma efectiva de sus estructuras internas.
Si vamos a volver a dejar esta discusión al Ministerio de Educación, insistiendo en suponer que a él le toca y que ya sabrá cómo, se puede repetir la historia. Por lo que veo, lo que está en juego no es solo la viabilidad de las propuestas que se lleguen a formular en el nuevo PEN al 2036, sino el carácter mismo del proyecto en construcción. ¿Vamos a proponer un proyecto de reforma de carácter sistémico que requiera de etapas y precondiciones, además de intervenciones articuladas y metas progresivas, cuya implementación demande reestructuraciones en el esquema de gestión del sector? ¿O vamos a proponer una suerte de menú abierto de medidas valiosas por sí mismas, libradas a la discrecionalidad del gobernante de turno y a las posibilidades coyunturales del Estado, tal como está hoy organizado?
Si se trata de lo primero, la evaluación del PEN al 2021 debería echar más luces al respecto y el tema de la viabilidad de su puesta en práctica desde el Estado debería entrar en la agenda del PEN al 2036. Si se trata de lo segundo, desde una visión, digamos, realista o pragmática de las condiciones actuales de la gestión pública, debe decirse explícitamente y, quizás, repensar si el término «proyecto» es el más apropiado para nombrar el conjunto de propuestas que se formularían.
La OCDE publicó el 2006, como parte de una serie denominada «Schooling for Tomorrow» un texto muy sugerente: Repensar la Educación, Escenarios Futuros, donde varios autores hacen una reflexión prospectiva sobre la escuela. Michael Fullan, sin embargo, puso la nota singular proponiendo no un escenario sino una reflexión sobre la viabilidad de un cambio sistémico y sus condiciones[1]. Importa dibujar el futuro que queremos para nuestras escuelas, decía Fullan, pero importa mucho también dilucidar si nuestros sistemas educativos pueden cambiar o no para encaminarse hacia allí y cómo. Un año después de esta publicación, Michael Barber y Mona Mourshed publicaron su famoso estudio «Cómo hicieron los sistemas educativos con mejor desempeño del mundo para alcanzar sus objetivos», donde también se pone el foco en el cómo. Ninguno de estos textos estuvo en la mesa cuando se hizo el PEN al 2021, pero sí están, al lado de otros similares, en la mesa del PEN al 2036.
Luego de doce años de travesía del Proyecto Educativo Nacional, nuestro sistema educativo ya mostró sus cartas. Nos toca mostrarle ahora que ya aprendimos la lección.
Lima, 13 de setiembre de 2019
[1] Fullan, M. (2005) Liderazgo y sostenibilidad: los pensadores del sistema en acción, Estados Unidos: Thousand Oaks, CA: Corwin Press
